El Tribunal de Disciplina Judicial y la falsa expectativa de acabar con la corrupción
Entre las propuestas de reforma al Poder Judicial, destaca la creación del Tribunal de Disciplina Judicial. La mala noticia es que apunta a ser una instancia de persecución política.
Adriana Aguilar (@adi_aguiarias) | Programa de Transparencia en la Justicia
De entre las propuestas que conforman la reforma al Poder Judicial, llama la atención la creación de un Tribunal de Disciplina Judicial. Según la encuesta organizada por Morena en junio pasado, el 87% de la población está de acuerdo en que se investigue y sancione a las personas ministras, magistradas y juezas que incurran en alguna falta o acto de corrupción. La mala noticia es que el diseño y las atribuciones del órgano que se propone desde el Ejecutivo federal apunta más a ser una instancia de persecución política que una disciplinaria. Aquí explicamos las razones.
La función de un órgano disciplinario es mantener el orden, la ética y la legalidad en la instancia donde opera. Permite corregir conductas y promueve la transparencia y la confianza en la medida que identifica y toma medidas adecuadas frente a actos contrarios a la normatividad.
El órgano disciplinario que tenemos
Actualmente, en el Poder Judicial de la Federación (PJF), la instancia encargada de velar por la disciplina es el Consejo de la Judicatura Federal (CJF). Para lograrlo, cuenta con tres órganos: la Comisión de Disciplina (que a su vez cuenta con una Secretaría Ejecutiva de Disciplina), la Contraloría y la Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas (UGIRA). De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la recepción de quejas y denuncias de presuntas faltas cometidas por personas ministras, magistradas y juezas federales está a cargo tanto de la Secretaría Ejecutiva de Disciplina, como de la Contraloría. Luego, quien las admite o rechaza es la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) —quien también preside el CJF— y remite los casos admitidos a la UGIRA, para que ésta desarrolle la investigación correspondiente. Las autoridades resolutoras son, para el caso de las personas ministras, el Pleno de la SCJN. En caso de faltas graves cometidas por personas magistradas y juezas quien resuelve es el Pleno del CJF y ante faltas no graves, actúa la Comisión de Disciplina del Consejo.
De 2020 al segundo trimestre de 2024, según información publicada en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) y en la página del CJF, el Pleno del Consejo sancionó a dos magistrados de circuito y a un juez de distrito1. En el caso de los magistrados los casos fueron por conductas en contra de los derechos laborales de otro personal judicial y en el del juez de distrito lo fue por la dilación en el trámite de expedientes. En todos los casos la sanción impuesta fue la inhabilitación temporal. En lo que corresponde a las personas ministras, hasta la fecha no se conoce de un caso en el que una de ellas haya sido sancionada por el Pleno de la Corte.
De acuerdo con la Relatoría Especial de la ONU sobre la independencia de magistrados y abogados puede considerarse que las funciones disciplinarias se desarrollan con independencia cuando están en manos del Consejo de la Judicatura. Así ocurre en el PJF. El problema, como lo comentamos en otro momento, es que quien preside el Consejo también preside la Corte, lo que vulnera lo que desde la doctrina se conoce como independencia interna. Sobre todo si se toma en consideración que la Presidencia de la Corte y del Consejo es quien propone a los titulares de los órganos disciplinarios y quien decide sobre si una queja o denuncia es susceptible de ser investigada o no.
¿El Tribunal de Disciplina Judicial propuesto en la iniciativa es mejor a lo que tenemos?
Sin duda, el actual sistema disciplinario tiene elementos que es necesario revisar, sin embargo, la propuesta planteada por el Ejecutivo lejos de resolver las deficiencias las agrava. Resta aún más independencia al órgano, y pone en riesgo las garantías procesales de las autoridades. Al final, lastima nuestro derecho a contar con una justicia imparcial, sin presiones ni injerencias indebidas.
La iniciativa plantea la eliminación del CJF para, en su lugar, crear un órgano administrativo y un Tribunal de Disciplina Judicial. Aunque en sí misma esta separación no representa un riesgo, sí lo es la manera como se pretende integrar dicho órgano y las amplias atribuciones que tendrá. Enumeramos sus principales riesgos:
1. Una designación politizada de sus integrantes.
Según la iniciativa de reforma, el Tribunal estará integrado por cinco personas magistradas elegidas a través del voto directo de la ciudadanía. La selección de las personas candidatas estará a cargo del Congreso, de la Presidencia de la República y del Pleno de la SCJN, quienes harán diez propuestas cada uno. La intervención del Ejecutivo y el Legislativo se considera un elemento que vulnera sustancialmente la independencia del órgano disciplinario, además de que atenta contra la división de poderes, de acuerdo a la Relatoría Especial de la ONU sobre la independencia de magistrados y abogados. Aunque la selección final estaría en manos de la ciudadanía, persiste el riesgo de captura política de los cargos de las personas magistradas del Tribunal en tanto dos órganos políticos estarán encargados de seleccionar a quienes aparecerían en las boletas electorales.
2. Falta de idoneidad de las personas que obtengan el cargo.
Para que las tres instancias del Estado elijan a sus personas candidatas, no se prevé un mecanismo de designación objetivo, meritocrático, que garantice la idoneidad de los perfiles para el buen desempeño del cargo. Por el contrario, la iniciativa de reforma establece requisitos muy escuetos: ser persona ciudadana por nacimiento, tener cuando menos 35 años, tener título en derecho de al menos diez años de antigüedad, gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delitos que hayan ameritado la privación de la libertad por más de un año, o que lastimen la buena fama en el concepto público, haber residido en el país durante los dos años previos a la elección y no haberse desempeñado como Secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal, ni titular del poder ejecutivo de alguna entidad federativa o magistrado del Tribunal Electoral..
3. Falta de certeza jurídica.
La iniciativa prevé diversas causales de imposición de sanciones de carácter muy amplio y vago: “interés público”, “adecuada administración de justicia”, “complicidad o encubrimiento de presuntos delincuentes”. De acuerdo con la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la vaguedad de las causales representa una violación al principio de legalidad, cuyo cumplimiento implica establecer una “clara definición de la conducta incriminada, la fijación de sus elementos y el deslinde de comportamientos no punibles”. El no contar con causales precisas dejará a las personas juzgadoras en la incertidumbre jurídica y facultará a las personas magistradas del Tribunal de Disciplina para interpretar de manera discrecional dichos conceptos.
4. Concentración de las funciones en un solo órgano.
En la propuesta, las funciones de substanciación, investigación y resolución estarán concentradas en el Tribunal. Esta situación va contra los estándares internacionales y la Ley General de Responsabilidades Administrativas, según la cual las tareas de substanciación y resolución no deben estar concentradas en un solo órgano para impedir que sea la misma autoridad la que acuse y la que resuelva.
5. Imposibilidad de impugnar la resolución del Tribunal.
La iniciativa del presidente López Obrador establece que las resoluciones del Tribunal de Disciplina serán definitivas e inatacables, por lo que no procederá ningún recurso en su contra. Esta disposición es contraria al artículo 17 de la Constitución federal y al 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respecto al derecho que tenemos todas las personas de contar con un recurso que nos permita defendernos frente a una sentencia que viole nuestros derechos fundamentales.
En resumen, la creación del Tribunal de Disciplina Judicial representa un riesgo de captura política del órgano disciplinario. Abre la puerta a presiones e injerencias indebidas en los órganos judiciales, fractura el sistema de contrapesos y obstaculiza el derecho a una justicia imparcial. Por otro lado, el Tribunal también representa un riesgo de violación al debido proceso al que las personas ministras, magistradas y juezas —al igual que todas y todos— tienen derecho. Las personas juzgadoras se pueden ver presionadas a resolver en determinado sentido o a ser castigadas por una decisión dictada en el ejercicio de sus funciones judiciales que se perciba contraria a los intereses de los órganos políticos.
El sistema disciplinario que necesitamos
Para contar con un sistema disciplinario que cumpla nuestra expectativa de mantener a raya la corrupción o la ineficiencia de las personas juzgadoras, es preciso cumplir con las siguientes condiciones:
- que tanto las causales como el procedimiento disciplinario se encuentren descritos de manera clara, precisa y detallada en la ley;
- que el procedimiento esté en manos de tres instancias: una substanciadora, otra investigadora y una resolutora que se desempeñen con independencia;
- que se respeten todas las garantías procesales de las personas juzgadoras, entre ellas, que las sentencias estén debidamente fundadas y motivadas y que exista la posibilidad de impugnarlas ante un órgano superior y
- que las sanciones se encuentren establecidas en la ley y que su imposición sea proporcional al acto.
En el Colectivo la Justicia que Queremos, del cual México Evalúa forma parte, hemos preparado una propuesta de reforma emergente que no sólo mitiga los efectos adversos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo, sino que cumple con altos estándares internacionales. Nuestra propuesta contempla un proceso de designación de las personas magistradas del Tribunal que privilegia la idoneidad e independencia de los perfiles, elimina las causales vagas de sanción y plantea la posibilidad de que existan dos instancias en las que el Tribunal funja como la revisora.
Finalmente, como parte del sistema disciplinario es importante pensar no sólo en acciones punitivas, sino en medidas que mitiguen los riesgos a que personas funcionarias desarrollen actos contrarios a la impartición de justicia.
El contexto actual de discusión sobre el funcionamiento de los poderes judiciales abre la posibilidad de pensar y poner sobre la mesa propuestas que tiendan, de verdad, a contar con una justicia menos corruptible y más eficiente.
- Hasta el segundo trimestre de 2024 no se ha reportado alguna sanción en contra de personas magistradas y juezas. En cuanto a los años 2020 y 2021, ni la PNT, ni la página del CJF reportaron información. ↩︎
