El SAT y la recaudación por obstrucción
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano (@jorge_eCano) | Animal Político
Sin crecimiento económico y aumento en las tasas impositivas se dificulta mucho incrementar la recaudación tributaria de un gobierno. La solución: poner trabas de corte administrativo para devolver menos impuestos ya pagados por los contribuyentes. Ésta ha sido una de las principales estrategias del Servicio de Administración Tributaria (SAT), ante el mal desempeño de la economía.
Sin embargo, aumentar los costos asociados a solicitar una devolución de impuestos parece que es contraproducente para la propia recaudación a mediano plazo, ya que afecta la inversión y el crecimiento económico.
Para dimensionar: en 2021 el fisco devolvió y compensó sólo 974 mil millones de pesos (mmdp), 17% (195 mmdp) menos que en 2018, último año de la pasada administración. Es decir, sin revitalizar la economía ni aumentar impuestos, logró extraer de los contribuyentes recursos adicionales, por un monto que hubiera alcanzado para pagar las pensiones de adultos mayores en 2021 (135 mmdp). Esto implicó, por supuesto, que las empresas e individuos tuvieran menos efectivo para operar sus negocios o invertir.
En efecto, es la serpiente que se muerde la cola. Si se toma en cuenta que los ingresos tributarios de 2018 a 2021 crecieron 3% (98.5 mmdp), es posible argumentar que el escaso incremento en la recaudación se debe en parte a la estrategia del SAT de disminuir la cantidad de recursos que devuelve o compensa de los contribuyentes. Pero, por otra parte, si el fisco no hubiera implementado esta estrategia, se puede inferir también que los ingresos tributarios se hubieran desplomado.
La vida sin compensación universal
Hay que recordar que la recaudación de impuestos se mide no sólo por el dinero que pagan empresas y personas, sino por los recursos que el fisco efectivamente retiene. Así como un asalariado puede deducir gastos médicos y colegiaturas, entre otros, las empresas pueden deducir distintos gastos operativos, créditos incobrables y otros de su base de ISR. Además, las empresas pueden recuperar IVA si pagan más de este impuesto al comprar insumos que lo cobrado al vender sus productos[1] o servicios. Lo anterior significa que luego de haber pagado impuestos mensuales pueden pedirle al SAT que les devuelva una parte. Esto, como pueden imaginar, no le agrada al fisco, pues disminuye sus recursos y flujo de efectivo.
Pues bien, desde el primer año de la actual administración se eliminó la llamada compensación universal. Esta disposición permitía a los contribuyentes liquidar impuestos federales en contra –como ISR– con los saldos a favor de otros impuestos –digamos, IVA–. Con esto se evitaba el entonces ya difícil proceso de pedir la devolución en efectivo de los saldos a favor. Al final, los contribuyentes salían ganando en tiempo y dinero.
La eliminación de esta facilidad tuvo un efecto inmediato. En 2018 se devolvieron y compensaron 1.17 billones de pesos, 674 mmdp por compensaciones (58% del total) y 495 mmdp por devoluciones (42% del total). Para 2019 se invirtió la proporción: se devolvieron 661 mmdp (61% del total) y se compensaron 416 mmdp (39% del total). ¡Ojo! En 2019 dichas cantidades sumaron 1.07 billones, es decir 8% (91 mmdp) menos que en 2018.
La autoridad fiscal argumentó que esta medida tenía el fin de combatir a la defraudación fiscal mediante facturas falsas, es decir, comprobaciones de gastos indebidos que aumentaban a la mala el saldo a favor y las devoluciones de empresas. Sin duda es positivo que se combata a la defraudación fiscal, pero estas medidas han afectado también a las empresas e individuos bien portados. Han pagado justos por pecadores. Es necesario encontrar medidas de fiscalización que entorpezcan lo menos posible los negocios.
El asedio continuó en 2020. A mediados de año se eliminó la facilidad para las empresas exportadoras IMMEX –manufactureras, maquiladoras y de servicios de exportación– de obtener una devolución de saldos a favor entre 10 a 20 días[2]; es decir, sus plazos se homologaron con el resto de empresas en 40 días hábiles. Estas empresas generan grandes saldos a favor, ya que compran insumos en México pagando IVA, pero al exportar no lo cobran. Al no trasladarlo al consumidor final, generan ese saldo a favor.
Además, durante todo 2020 y 2021 las empresas se vieron afectadas por la disminución de personal en las oficinas del SAT por la pandemia de covid-19. Una encuesta de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), del Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP)[3] y de otras organizaciones identificó que durante la pandemia el 46% de los consultados a nivel nacional tuvieron dificultades para obtener la devolución de sus saldos a favor, el 12% no tuvieron problemas y el 42% ni siquiera la solicitó, no sorprende por qué, la mayor parte de los que solicitan devolución quedan decepcionados. A un 68% de contribuyentes no le devolvieron el monto reclamado, sino una cantidad menor y el 26% no recibió devolución. Asimismo, el 32% de quienes sí recibieron devolución de saldos a favor señalaron que el proceso duró de uno a tres meses, 30% mencionó más de tres meses.
En 2020 el total de devoluciones y compensaciones fue de 975 mmdp, una caída de 10% (103 mmdp) frente al cierre de 2019. Ese año las compensaciones cayeron 23% (96.9 mmdp) y las devoluciones incluso se contrajeron 1% (6.1 mmdp) en un contexto de crisis económica, cuando las empresas tenían grandes necesidades de liquidez y solicitaban más devoluciones. Por cierto, la devolución expedita de saldos a favor fue una estrategia de los países desarrollados y en desarrollo para impulsar la economía. Situación, sobra decir, que no se dio en México.
La problemática no mejoró en 2021. Para ese año se incrementó en 10 días[4] el periodo que tiene el SAT para hacer una devolución de impuestos, hasta llegar a un total de 80 días hábiles o cuatro meses. Luego de que se pide la devolución, el fisco tiene 40 días para procesar la solicitud, 20 días para pedir información adicional a la que el contribuyente debe responder y luego 20 días (antes 10) más para solicitar más información o hacer una visita domiciliaria. El largo proceso desincentiva la solicitud de devoluciones.
A esto se le suman estrategias de desgaste aplicadas incluso antes de 2019. En la primera, el SAT no niega una devolución, sino que la toma por desistida argumentando desatención del contribuyente hacia el proceso. Esto significa que se reinicia todo el procedimiento y los plazos. La segunda, el SAT puede omitir dar respuesta a una solicitud de devolución en el plazo legal, cayendo en el llamado silencio administrativo o negativa ficta[5]. En ambos casos, el contribuyente se ve obligado a interponer un medio de defensa para recuperar sus saldos a favor.
El resultado de todo lo anterior es que para 2021 las compensaciones acumularon sólo 264 mmdp, 17% (55 mmdp) menos que en 2020 y su peor monto de la década. Frente al mejor año, 2013, cuando se compensaron 861 mmdp, la caída es de 69% (597 mmdp). Por su parte, las devoluciones en 2021 alcanzaron 710 mmdp, 8% (54.7 mmdp) más que en 2020 y su mejor monto en la década, pero sólo 7% (48 mmdp) más que en 2019, el segundo mejor año.
En total, por ambos conceptos en 2021 se retribuyó a los contribuyentes 974 mmdp, 0.4% (300 mdp) menos que en 2020 y el peor monto desde 2015. Frente al mejor año, 2013[6], la caída es de 26% o 341 mmdp. En suma, gracias a las estrategias que se comenzaron aplicar desde antes de 2019 y especialmente después de ese año, el SAT se queda con más recursos de los contribuyentes.
Un poco de pan, pero sólo para hoy…
La recaudación por obstrucción del SAT sin duda ha ayudado a mantener los ingresos del erario público, pero viendo el panorama completo, no podemos omitir que esta medida tiene un costo y uno importante. Una mayor recaudación sin crecimiento, implica que el sector privado tiene menos recursos para operar o invertir e incluso el país se vuelve menos atractivo para la inversión.
Según el ranking de Facilidad del Pago de Impuestos de PwC de 2020[7], México está en el lugar 120 en la lista de 189 países en la valoración de los costos de cumplimiento del régimen fiscal; horas de cumplimiento, número de pagos y obligaciones post pago. No obstante, si se considera sólo el tiempo de cumplimiento, México ocupa el lugar 137, con 240 horas que los contribuyentes deben dedicar al pago de impuestos, frente a las 40 horas en promedio de los 10 países mejor valorados. Esto hace menos competitivo al país.
Sin lugar a dudas es necesario mejorar la recaudación tributaria; no obstante, esto se debe de lograr incrementando el número de contribuyentes que pagan impuestos y combatiendo la evasión fiscal en todos los niveles, sin entorpecer el funcionamiento de los negocios. De lo contrario, se corre el riesgo de limitar la inversión, y frenar la creación de empleo y el crecimiento, lo que a su vez termina por limitar el pago de impuestos.
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*Mariana Campos es la coordinadora del programa de Gasto
Público de México Evalúa. Jorge Cano es investigador en dicho programa.
[1] El IVA es un impuesto sobre el consumo y no sobre la producción; está pensado para trasladarse por completo a los consumidores finales. Las empresas pagan dicho impuesto por sus insumos y recaudan el impuesto sobre sus ventas. Lo que le deben al Gobierno es la diferencia entre el importe del IVA recaudado de las ventas sujetas al impuesto y el monto del impuesto pagado en las compras de los insumos.
[2] DOF (24-07-2020) Segunda Resolución Miscelánea para el año fiscal 2020. Eliminación de la regla 2.3.5 de Esquema de Certificación de Empresas: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5597260&fecha=24/07/2020
[3] Coparmex.(11-08-21) https://coparmex.org.mx/exhortan-organizaciones-al-sat-a-agilizar-las-citas-para-contribuyentes-y-concretar-la-devolucion-del-iva/#:~:text=0-
[4] El aumento de 10 a 20 días en el proceso final de revisión de las devoluciones se estableció en el Artículo 22-D del Código Fiscal de la Federación (CFF) Fracción VI, https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CFF.pdf luego de la Miscelánea Fiscal 2021 https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/PPEF2021/paquete/ingresos/LISR_LIVA_LIEPS_CFF.pdf p. 47
[5] Horizontes de la contaduría pública en las ciencias sociales (20-04-2018) Negativa ficta y sus efectos vinculados a la esperanza: https://www.uv.mx/iic/files/2018/12/Num09-Art17-170.pdf
[6] Antes de 2013 existía la Declaratoria del IVA en donde los contribuyentes que dictaminaban sus estados financieros por contador público registrado podían recibir sus devoluciones en un plazo no mayor a 25 días en lugar de 40 días. Esta facilidad se eliminó en 2014.
[7] PwC. Ease of paying taxes 2020. Recuperado de: https://www.pwc.com/gx/en/services/tax/publications/paying-taxes-2020/overall-ranking-and-data-tables.html
