El presupuesto tiene en la tablita a varios poderes judiciales

Por Laurence Pantin, Alejandra Quezada y Ramiro Suárez

¿Es posible la existencia de un Estado democrático sin poderes judiciales que efectivamente impartan justicia y resuelvan los conflictos? Hoy, en algunas entidades de nuestra República, esta pregunta no es retórica. De septiembre a la fecha se ha hecho público que no uno, sino 11 poderes judiciales están pasando por dificultades financieras o requieren un aumento presupuestal para el siguiente año. En algunos casos, estas circunstancias ponen en riesgo la continuidad de su operación.

En la prensa se reportan diversas situaciones relacionadas con la insuficiencia presupuestal, que van desde la dificultad de invertir en proyectos, la necesidad de recortar gastos, complicaciones para pagar la electricidad o el agua y adeudo de impuestos, hasta la imposibilidad de pagar sueldos y prestaciones, lo que ha ocasionado protestas y paros de labores.

En consecuencia, los poderes judiciales de Chihuahua, Coahuila, Michoacán, Tlaxcala y San Luis Potosí han manifestado que en 2022 requieren un aumento en su presupuesto, ya sea para lograr la implementación de la justicia laboral y de herramientas como la firma digital, o para la creación de más juzgados y la contratación de más personal. Por supuesto también está la polémica situación del Poder Judicial de Veracruz, que como ya analizamos hace unos meses, tiene un déficit que ha implicado incluso el cierre de órganos jurisdiccionales.

¿Qué es lo que está ocasionando estas crisis presupuestales? ¿El problema tiene que ver con una mala gestión interna o con la asignación de un presupuesto austero que no corresponde con las necesidades?

La vulnerabilidad estructural

El presupuesto (y, en el fondo, la independencia judicial) pueden verse impactados por las decisiones del poder político desde dos ángulos: la asignación del presupuesto y la entrega del mismo. Por lo que refiere a la asignación, debemos recordar que todos los poderes judiciales, ya sea a través de su Tribunal Supremo o del Consejo de la Judicatura^[1], tienen la facultad de elaborar y presentar su proyecto de presupuesto^[2], algunos ante el Poder Ejecutivo –que lo turna al Legislativo– y otros directamente ante el Poder Legislativo, pero al final estos poderes políticos son los que determinan el monto que se asigna a los poderes judiciales.

Tal como observábamos a principios de 2020, muy pocas legislaciones prevén la facultad expresa del Ejecutivo de modificar el presupuesto enviado por los poderes judiciales. Sin embargo, no es excepcional que los Ejecutivos modifiquen a la baja estos proyectos, a veces sin consultar a los poderes judiciales, o sin la posibilidad de que éstos puedan negociar para impedir la reducción, como lo señalamos en nuestro informe Independencia y buen gobierno de los poderes judiciales^[3]. Este fenómeno refleja que la función de los poderes judiciales a menudo es minusvalorada para los decisores del presupuesto.

De acuerdo con la información presupuestal reportada en el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal (CNIJE) 2021, los poderes judiciales de las 31 entidades que reportaron información completa^[4] reciben en promedio un presupuesto 18% más bajo que el solicitado. Sólo en cuatro poderes judiciales se aprobó la cantidad prevista en el proyecto^[5]; en otras cuatro la aprobación superó lo proyectado^[6] entre el 7.3% y el 11.7%, y en los 23 restantes el presupuesto aprobado fue inferior al del proyecto. Incluso, en casos como los de Baja California, Baja California Sur, Ciudad de México, Sonora y Zacatecas el aprobado fue 40% más bajo que el solicitado, con casos extremos como el de Morelos, que acabó con un presupuesto 60% inferior al del proyecto.

Cabe señalar que algunos estados cuentan con garantías presupuestales para sus poderes judiciales, que pueden ser de dos tipos: por un lado, que obtengan un porcentaje mínimo del presupuesto general[7], de los ingresos[8], de los egresos[9] o del gasto programable[10] y, por otra parte, una suerte de cerrojo que asegura que el presupuesto programado nunca sea inferior al del año anterior.

Tras hacer una revisión notamos que 18 poderes judiciales y el federal no tenían ninguna de estas protecciones presupuestales, mientras que ocho poderes judiciales sólo contaban con la garantía de la no disminución del presupuesto respecto del asignado el año anterior. En dos su única garantía era la del porcentaje mínimo y cuatro contaban con los dos tipos de garantías. Pero éstas no necesariamente se respetan: en los dos poderes judiciales cuya garantía es un porcentaje mínimo del presupuesto general del estado sólo se respetó la garantía en Tamaulipas[11]. Por otra parte, al revisar la cuenta pública para 2020, se observa que sólo 10 de los 32 poderes judiciales obtuvieron una asignación equivalente al 2% o del presupuesto estatal.

En últimas cuentas, entre 2018 y 2021 el presupuesto de 12 poderes judiciales^[12] se ha reducido en términos reales (descontando la inflación), y esto puede ser un factor que contribuye al contexto de insuficiencia y crisis presupuestal.

El segundo ángulo desde el cual los poderes políticos pueden afectar presupuestalmente a los poderes judiciales es el que corresponde a la entrega de los recursos previamente aprobados, lo que se le conoce como ministraciones. En el mismo estudio identificamos que tanto la asignación del presupuesto como el retraso en las ministraciones a los poderes judciales –aun y cuando se trata de recursos que ya no están sujeton a debate, toda vez que fueron previamente aprobados– pueden ser una manera que tiene el Ejecutivo de ejercer presión sobre el Judicial.

En efecto, la intervención política no termina con la aprobación del presupuesto. Poderes judiciales como el de Zacatecas, Michoacán y Colima han hecho público que están teniendo dificultades para obtener el presupuesto aprobado y, en estos dos últimos estados, sus trabajadores han realizado plantones y paros de labores debido al incumplimiento con el pago de sus sueldos[13]. De acuerdo con notas de prensa, el caso de Colima está relacionado con la insuficiencia presupuestal del Poder Ejecutivo y con el retraso de la dispersión de recursos federales.

Ahí está el caso de la Secretaría de Finanzas de Zacatecas, que adeuda al Poder Judicial del estado más de 20 millones de pesos, lo que está dificultando el pago de gastos operativos, según denuncia el presidente del Tribunal, quien también apunta que “no pide nada que no le corresponda”, pues es presupuesto que ya estaba etiquetado^[14].

También hay que decir que de nuestro análisis de lo que ocurre al interior de los poderes judiciales se desprende que algunos publican proyectos con escasa información, lo que impide a los encargados de su aprobación, así como a la ciudadanía, conocer cómo y hacia dónde va a orientarse el ejercicio de los recursos[15].

En este sentido, una primera tarea para mejorar el proceso de planeación y presupuestación de los poderes judiciales debe ser la elaboración de proyectos y de presupuestos detallados, que permitan detectar el sustento presupuestal de los programas, proyectos y acciones para mejorar la impartición de justicia.

Por otra parte, algunos poderes judiciales tienen variaciones entre los montos aprobados y ejercidos, lo cual, como lo establece uno de los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible definidos por la ONU, puede significar una planeación presupuestaria deficiente. En 2019, 13 poderes judiciales gastaron más del 5% o menos del 5% de los recursos aprobados, y en 2020 así lo hicieron 16 poderes judiciales, 10 de los cuales registraron una variación de más del 10% al alza o a la baja. La primera preocupación que sobreviene cuando se gasta de más es de dónde vienen los recursos. Podrían venir del fondo auxiliar del Poder Judicial, en cuyo caso existe el riesgo de que se ejerzan millones de pesos de manera discrecional y sin controles; o directamente del Ejecutivo, con el peligro que puede representar para la independencia judicial que un Poder Judicial tenga que solicitar al Ejecutivo una ampliación presupuestal. El subejercicio de recursos, en cambio, puede deberse a una mala planeación presupuestal o al hecho de que el Ejecutivo haya retenido, de manera indebida, algunas ministraciones asginadas al Poder Judicial.

En todo caso, aun y cuando sea necesario dirigir más recursos a los poderes judiciales, deben generarse cambios legales e institucionales que favorezcan una mejor planeación presupuestal y mayores controles en la ejecución del gasto judicial. Asimismo, los poderes judiciales deben asegurarse de que sus proyecciones presupuestales y sus planes de desarrollo estén alineados.

¿Más afectaciones?

Los retos para los poderes judiciales en los próximos años podrán complicarse si no se pone más atención a los recursos destinados a la impartición de justicia. El CNIJE revela que en 2020 los poderes judiciales de siete estados empezaron a incorporar órganos jurisdiccionales en materia laboral, y aunque apenas representan el 0.7% de todos los órganos jurisdiccionales de primera instancia y el 1.1% de segunda instancia, en éste y en los próximos años este porcentaje deberá incrementarse notablemente, y debería acompañarse de una mayor transferencia de recursos a los poderes judiciales, si no queremos que se ralentice todavía más la impartición de justicia.

Asimismo, en 2020 los poderes judiciales recibieron cerca de 700,000 asuntos menos que en 2019 (CNIJE 2021), pero se espera que en éste y los próximos años se registre un fuerte incremento debido a la reactivación de los servicios de los poderes judiciales, mismos que se vieron suspendidos o limitados durante la pandemia. Esto, de hecho, ya se está verificando. De acuerdo con datos publicados por el Poder Judicial del Estado de México, a junio de 2021 ha ingresado más del doble de asuntos radicados que en 2020. Es probable que esto se replique en mayor o menor medida en el resto de los poderes judiciales. El problema es que deberán atender este incremento en los asuntos con la misma capacidad instalada con la que contaban antes de la pandemia.

Para atender esta avalancha de asuntos por venir se necesitan políticas innovadoras en la impartición de justicia, pero la falta de recursos dificulta su implementación. Por ejemplo, una política de justicia digital funcional y eficiente requiere de equipos, programas, infraestructura y personal calificado. Mientras los presupuestos de algunos poderes judiciales continúen sin incrementos significativos, el desarrollo de esta política será más lejano. Lo mismo sucede con el impulso y ampliación del uso de los mecanismos alternativos de solución de controversias, los cuales, si atendemos al CNIJE 2021, apenas representan el 1.5% del presupuesto ejercido por los poderes judiciales. Este dato bien puede explicar el bajo aprovechamiento de estos mecanismos.

Un sistema democrático, con controles y contrapesos, no puede subsistir sin que existan poderes judiciales independientes. Sin embargo, no basta con que existan las instituciones; es necesario que cuenten con presupuesto suficiente para funcionar. El hecho de que los poderes judiciales dependan de las decisiones de los poderes políticos para obtener su presupuesto no debe implicar su subordinación o una violación a su independencia.

Finalmente, nos parece relevante que existan garantías presupuestales y que se cumplan efectivamente. Al respecto, en un momento en que el mismo ministro Arturo Zaldívar, presidente de la Suprema Corte, acaba de realizar un llamado para reformar la justicia local, valdría la pena que los legisladores rescaten la iniciativa de reforma constitucional que presentó en septiembre de 2018 un grupo de senadores liderados por Olga Sánchez Cordero para fortalecer los poderes judiciales estatales, la cual contemplaba, entre otras modificaciones, una garantía presupuestal.

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^[1] En México pueden recibir distintos nombres, como Consejo de la Judicatura, Consejo del Poder Judicial, Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina, pero para fines prácticos nos referimos como Consejo de la Judicatura a todos los órganos de gobierno judicial.

^[2] Véase página 34 del Volumen I del estudio “Independencia y buen gobierno de los poderes judiciales”

^[3] En este informe estudiamos a cuatro poderes judiciales, el del Estado de México, Guanajuato, Querétaro y Yucatán. Para más detalle acerca de la aprobación interna y externa del presupuesto en estos poderes judiciales puede verse el punto B.1.1 Presupuesto del Volumen II del estudio referido.

^[4] En el caso de Chiapas no se reportó la cifra del presupuesto aprobado y se explicó en una nota “El Poder Judicial de la entidad federativa reportó que para el ejercicio fiscal 2020, el Consejo de la Judicatura no contó con presupuesto aprobado por el Congreso, toda vez que se encontraba en proceso una reforma constitucional en materia laboral, que afectaría la estructura del Poder Judicial, razón por la cual, la Secretaría de Hacienda del estado no asignó el techo financiero”.

^[5] Durango, Guanajuato, Michoacán y Oaxaca.

^[6] Estado de México, Puebla, Tamaulipas y Tlaxcala.

[7] Tamaulipas y Veracruz

[8] Estado de México

[9] Chihuahua

[10] Morelos y Yucatán

[11] Se estipulaba asignar mínimo el 1.3% del total del presupuesto general del Estado y se asignó el equivalente al 1.5% del presupuesto total estatal. En Veracruz se preveía asignar el 2% del total del presupuesto general del Estado y sólo se asignó el 1.5% del presupuesto total estatal.

^[12] Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Ciudad de México, Durango, Guerrero, Morelos, Querétaro, Quintana Roo, y Veracruz.

[13] Cabe señalar que en Michoacán y Colima también se reclamó al gobierno el pago de los sueldos de otros trabajadores, como los del magisterio.

^[14] Véase http://ntrzacatecas.com/2021/09/09/sin-recursos-poder-judicial/

[15] En contraste, una buena práctica la encontramos en el Poder Judicial de Coahuila, que pone a disposición un proyecto de presupuesto y un presupuesto aprobado que permiten identificar elementos administrativos, programáticos y de evaluación a lo largo del año.