El Paquete Económico 2017 quedó corto

De acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica para el presupuesto de 2017, la autoridad hacendaria espera que la tasa de interés siga incrementando. Esto encarece el costo de financiamiento de toda la economía y si el gobierno siguiera gastando desmedidamente en un contexto de bajo crecimiento, reduciría la liquidez en la economía y agudizaría la presión del alza de la tasa de interés. Por ello, son todavía más necesarios los recortes al gasto programable.

Una de las tareas más difíciles de resolver exitosamente para el Gobierno consiste en presentar un Paquete Económico que sea aceptado por todos los sectores de la sociedad. Por definición, siempre existen más necesidades y problemas que recursos para atenderlos. En ese contexto, es prácticamente imposible tomarlos todos en cuenta en el presupuesto, más aún en un presupuesto restringido como el que ahora toca. Siempre habrá quiénes no vean sus intereses reflejados en el presupuesto y tengan una opinión negativa del mismo.

Sin embargo, hasta cierto punto prevalece un consenso sobre la vocación de un presupuesto público, sobre todo en tiempo de vacas flacas. Privilegiar el gasto en inversión física y en capital humano no sólo para proteger el bienestar de las personas sino para evitar afectar el crecimiento económico constituye sin duda la estrategia dominante. Incluso para el erario es directamente provechoso promover el crecimiento económico, ya que más crecimiento económico se traduce en más ingresos para las personas y las empresas y ello, a su vez, se traduce en más impuestos para las arcas del gobierno.

Causa ‘mal humor’ escuchar por un lado al presidente comprometerse públicamente con propósitos nobles para bajar el ritmo de gasto, contener la deuda y mejorar la calidad del mismo, y por el otro toparse, cuando uno hojea y analiza la propuesta de Paquete Económico efectivamente presentada, con que el compromiso emitido con bombo y platillo no se sustenta como se debiera si se buscara realmente ‘consolidar’ las finanzas públicas.

Hay dos aspectos que confirman que el Paquete Económico se quedó corto.

1. Papelito habla

En este paquete nuevamente se propuso un incremento de 5.8 por ciento en términos reales de la deuda pública. Si bien el ritmo de crecimiento de la misma disminuye, ésta sigue creciendo.

Además, debido a la asunción por parte del gobierno federal de las obligaciones de pago de pensiones y jubilaciones de Petróleos Mexicanos por 184 mil mdp y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) por aproximadamente 160 mil mdp, está previsto un endeudamiento interno adicional al techo de deuda considerado.

Para contener la deuda pública se requiere que el gobierno federal esté dispuesto a hacer cambios normativos en la regulación sobre la responsabilidad hacendaria a nivel federal. En efecto, aunque la Constitución (Artículo 73, f. VIII) establece causales para el endeudamiento, la legislación secundaria es menos específica y deja amplio espacio para decisiones discrecionales. Ante el compromiso del presidente para contener el déficit público, se podía esperar que su equipo presentara una propuesta de reforma que definiera un límite explícito de la deuda expresada como proporción del PIB en la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), para frenar definitivamente el endeudamiento, y que estableciera casos específicos en los que se autoriza el uso de la cláusula de “circunstancias excepcionales” para aumentar dicho techo. De esta manera se controlaría la discrecionalidad con la que hoy día se solicita y autoriza el endeudamiento federal. Esta es una recomendación explícita que hizo el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su última revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país en 2015[1].

Además, aunque parezca increíble, a nivel local la normativa ya impone mayor disciplina en este tema. En efecto, la recién aprobada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades federativas y los Municipios define los casos específicos en los que un gobierno local puede endeudarse:

1. Cuando una caída del PIB de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y no se logre compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en términos del artículo 19 de la LFRPH.
2. Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales, y 3) cuando se prevea generar mayores ingresos locales o una reducción futura del gasto mediante procesos administrativos que deriven en costos mayores al 2 por ciento del gasto no etiquetado.

En estos casos se tendrá que cuantificar el monto del desbalance, exponer las fuentes para financiarlo y el número de ejercicios fiscales que tardará en sanearse. ¿Por qué no hacerlo a nivel federal?

Además, el FMI también propone que existan reglas explícitas para que el endeudamiento regrese al “techo definido” cuando se invoquen estas cláusulas. Entre otros cambios, esto requiere cambios institucionales para promover una estimación del crecimiento del PIB más objetiva, con menos sesgo político.

El problema de medir el saldo de la deuda como porcentaje del PIB es que se calcula con respecto al PIB proyectado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Desde 2013, dicha estimación suele ser superior al PIB que realmente se observa en la economía. Así, el saldo resulta más oneroso para una economía que no alcanza el crecimiento proyectado, además de que se generan incentivos para realizar estimaciones demasiado optimistas.

Si el presidente realmente tiene el compromiso de controlar la deuda como porcentaje del PIB, necesita sacar del juego político la estimación de este indicador. Una buena señal en este sentido sería que apoyara la propuesta del Colectivo PESO, que busca la creación de una Oficina de Presupuesto para el Congreso que genere estimaciones técnicas e independientes sobre los indicadores macroeconómicos, de tal suerte que el Congreso tenga capacidad técnica para tener una discusión fiscal seria al respecto.

También debería generarse una adenda en el proyecto de Presupuesto para explicar qué rubros se van a financiar con endeudamiento. En dicho documento, el Poder Ejecutivo debería presentar los programas y proyectos que serán financiados con deuda, junto con los beneficios que traerían.

Una de las debilidades de la planeación de endeudamiento en el país es que no existe una discusión del costo-beneficio sobre el mismo. Para justificar la necesidad de endeudarse, se debe saber qué va a financiar y calcular sus beneficios. No es lo mismo endeudarse para aumentar la burocracia que para aumentar la inversión productiva, por ejemplo.

2. Del dicho al hecho…hay mucho trecho

El gasto público debe en todo momento privilegiar la inversión pública en infraestructura y en capital humano y evitar gasto superfluo. Esta regla de oro cobra mayor relevancia cuando se enfrentan restricciones presupuestales. Lamentablemente, el paquete propuesto no es consistente con lo prometido por el presidente en cuanto a la calidad del gasto público.

El presidente de manera muy certera indicó que la propuesta de Paquete Económico 2017 tenía que privilegiar la inversión pública. Sin embargo, envió un paquete al Congreso en el que presentó un recorte al gasto federal en infraestructura de más de 35 mil millones de pesos. La mayor afectación está en el programa “Proyectos de construcción de carreteras”, así como en el programa de “Reconstrucción y Conservación de Carreteras”.

También, se propusieron recortes en el ramo de Salud, en particular en los programas “Seguro Popular” y “Atención a la Salud”.

Al mismo tiempo, el paquete propone un aumento en la cuenta de “Servicios Personales” que incluye el gasto para el pago de la nómina de la SEP, la SRE, el Poder Judicial y el Poder Legislativo. ¿No sería posible hacer más con menos? Porque eso es lo que han estado haciendo las personas físicas y morales cuando pagan más impuestos.

Tan sólo en los primeros tres años de la presente administración la cuenta de “Servicios Personales” aumentó casi 30 mil millones de pesos[2]. ¿Por qué no volver al presupuesto de “Servicios Personales” con el que inició esta administración?

También se propuso un aumento al presupuesto de los fondos de las “Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33)”. Estos encabezan la lista de observaciones graves de la Auditoría Superior de la Federación, en las que hasta se presume de daño al erario, pues 70 por ciento de dichas observaciones se derivan del manejo financiero del Ramo 33 y 23.

El gobierno sí recortó el Ramo 23 y eliminó de la propuesta de presupuesto a varios fondos que entregaban subsidios replicando malas prácticas de gobernanza. Esperamos que dichos programas no se incorporen durante el ejercicio, ya que este Ramo suele gastar recursos que no fueron aprobados de inicio.

Sobre todo, ¿por qué no mejorar la gobernanza de los fondos del Ramo 33 antes de seguir incrementando su presupuesto?

El mal humor de los mexicanos no está motivado por el mal carácter social, sino por factores absolutamente racionales: los ciudadanos observamos continuamente que las propuestas e iniciativas gubernamentales no están a la altura de los problemas que nos acogen. En muchos casos se hace evidente que el compromiso del Gobierno es más débil de lo que anuncia y no está dispuesto a pagar el costo ‘político’ de las mejores soluciones. Ahí está al menos una parte del origen de la tan aguda falta de confianza y aprobación hacia la presente administración.

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.

[1] Fondo Monetario Internacional, IMF Executive Board Concludes 2015 Article IV Consultation with Mexico, Noviembre 2015.

[2] Sueldos y prestaciones del gobierno, con la cuchara grande.