El FSUE: ¿Un caso de éxito público-privado para combatir la pobreza energética?

Sí se puede abordar la pobreza energética, y asegurar el acceso a la electricidad para la población más vulnerable. Hoy hablaremos del FSUE, un caso que destaca para bien… aunque falta transparencia.

Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno), Viviana Patiño (@viviana_paal) y Miguel del Valle | Programa de Regulación y Competencia

No todas las políticas públicas implementadas en México son fallidas. Hoy expondremos lo que parece ser un caso de éxito de cómo combatir la pobreza energética. Desde nuestra posición como investigadores independientes de políticas públicas, en México Evalúa también abordamos lo que muestra impactos positivos, incluso en el contexto actual de polarización ideológica. Hablemos del Fondo de Servicio Universal Eléctrico (FSUE).

Pero antes, entendamos el problema a resolver: la pobreza energética

Definamos a la pobreza energética, como carencias en los servicios energéticos mínimos en los hogares. Esto se mide a través de distintas variables: acceso, consumo-gasto y calidad de la energía, e impacto en el bienestar de las personas. La insuficiencia en cualquiera de estas variables indica pobreza energética en un hogar.

Hay que reconocer que la cobertura eléctrica en México lleva más de tres décadas por encima del 90%. Es una gran noticia. Sin embargo, por la dificultad para llegar a las comunidades más remotas, aún queda un número importante de mexicanos sin acceso a electricidad. De acuerdo con el Prodesen 2023-2037, el 99.29% de la población contaba con cobertura eléctrica al cierre de 2022, por lo que cerca de un millón de habitantes aún no cuenta con este servicio.

El acceso al servicio eléctrico no resuelve por sí solo el problema de pobreza energética, pero sí lo aligera. Señalemos dos datos que ponen contexto: 1) En 2016, el investigador Rigoberto García Ochoa concluyó que 36.7% de la población nacional era pobre en acceso a energía. 2) El Inegi en su Encuesta Ingreso-Gasto de los Hogares 2022, registró que 4.9 millones de hogares aún consumen leña o carbón como principal energético. Esta cifra aumentó 2% respecto del 2020.

Ahora, hablemos del FSUE como ejemplo de Valor Compartido

En 2014, el Estado mexicano lanzó el innovador Fondo de Servicio Universal Eléctrico, un programa pionero en la lucha contra la pobreza energética que integró la colaboración tanto de entidades públicas, empresas estatales y privadas. Es un ejemplo de cómo un enfoque equilibrado y colaborativo puede enfrentar problemas ambientales y sociales con estrategias de negocios compatibles con cada empresa involucrada.

Esto lo podemos estudiar desde la perspectiva de Valor Compartido (VC). Desde México Evalúa argumentamos que un diseño de política de sostenibilidad en empresas estatales o privadas, puede tomar como punto de partida este modelo, creado por el connotado economista Michael Porter. Tomándolo como referencia, examinemos el FSUE.

Cómo funciona el FSUE

El FSUE es un esfuerzo compartido entre el gobierno, empresas privadas, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y el Fideicomiso para el ahorro de energía eléctrica (FIDE). Cuenta, además, con una virtud: sus recursos no provienen del Presupuesto de Egresos Anual de la Federación, sino de las aportaciones de las empresas que participan en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM). A una década de su creación, el FSUE señala presencia en 56.45% de los 2,469 municipios del país.

El FSUE es administrado por la Secretaría de Energía (Sener), con base en la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), y tiene como objetivo, según sus reglas de operación, “financiar las acciones de electrificación en las comunidades rurales y zonas urbanas marginadas”. Éstas se realizan en dos modalidades: extensión de redes a viviendas que se encuentran a una distancia de hasta 5 kilómetros del último punto de la red más cercana, e instalación de sistemas aislados, generalmente paneles fotovoltaicos. 

Desde México Evalúa, realizamos un ejercicio para poner en perspectiva los proyectos del FSUE al contrastarlos con el nivel de acceso a servicios energéticos del investigador García Ochoa para el periodo 2019-2023 —su estudio es un referente clave para medir la pobreza energética en México—. A partir de datos de la Encuesta de Ingreso-Gasto publicada por el Inegi, García Ochoa clasificó 2446 municipios en 4 diferentes niveles por su acceso a servicios energéticos: escaso, pobre, suficiente y alto. Por nuestra parte, revisamos los convenios de asignación de recursos del FSUE publicados por la Sener e integramos una base de datos. Así, pudimos observar el número de municipios con coberturas aprobadas por el FSUE en dicho periodo y clasificarlos según las categorías de acceso a servicios energéticos. La siguiente gráfica muestra los resultados:

*El total de municipios aprobados por el FSUE son en total 1,406. De ellos, 10 municipios no cuentan con clasificación de acceso a servicios de energía por García Ochoa et al (2020). Fuente: Elaboración propia con datos recolectados de los convenios de asignación de recursos del FSUE publicados por Sener. 

El análisis reveló que el FSUE ha alcanzado a más de la mitad de los municipios que ya tienen mejor acceso a servicios energéticos (nivel alto). Esto sugiere que, contrariamente a las reglas de operación que dan preferencia a comunidades rurales y zonas urbanas marginadas, esos municipios con altas necesidades energéticas no siempre son atendidos.

Estas reglas de operación también establecen más criterios de priorización, definidos por la Sener en cada convocatoria a través de un sistema de puntaje. Éste considera, entre otros aspectos, el nivel de marginación, la inclusión en estrategias de bienestar social, o el número de viviendas a electrificar. Como la información disponible no proporciona detalles sobre el proceso de toma de decisiones de cada proyecto, no es posible aseverar que las decisiones fueron las óptimas. Tampoco se puede conocer si todos los proyectos aprobados fueron ejecutados parcial o totalmente.

Medir los resultados para detonar nuevo valor

Al adentrarnos en la revisión de los estados financieros del FSUE, nos enfrentamos al imperativo de evaluar y transparentar el uso de los recursos. En el contexto del modelo de Valor Compartido, la fiscalización y la transparencia son fundamentales para medir los resultados y aprender de la experiencia. Esto garantiza la mejora continua y la sostenibilidad.

Encontramos que durante 2014, primer año de operación del FSUE, su balance financiero consistió principalmente en cargos por intereses generados y abonos por pagos de administración fiduciaria. En noviembre de 2015, el fondo recibió por primera vez una aportación patrimonial. Posteriormente, en 2016, se realizó la primera entrega de recursos para la financiación de proyectos de electrificación, que incluyó la ejecución de un proyecto piloto con sistemas fotovoltaicos. A partir de ese año, el FSUE ha recibido recursos de forma constante. En la siguiente gráfica vemos un resumen de los montos aprobados para las dos modalidades del FSUE, y el total aprobado por año.

 *Datos deflactados a 2023. Fuente: Estados Financieros 2014-2023, disponibles en los Datos Abiertos del FSUE, Sener. En millones de pesos (MDP)

A lo largo de su historia, el FSUE ha trabajado con un total de $21.3 mil millones de pesos MXN. Entre 2016 y 2023 se registra un aumento equivalente a 7 veces el monto original destinado a proyectos, con un impulso importante a partir de 2021. Se aprecia a simple vista el éxito del fideicomiso en el crecimiento de sus recursos disponibles. 

La revisión también arrojó que en 2017 y 2018 se realizaron devoluciones y reintegración por proyectos no ejercidos por un monto neto de 600 millones de pesos. Esto podría ser señal de finanzas sanas del Fondo, pues va en línea con lo que establece la LIE (que ordena que los fondos que no se ejerzan se reintegrarán al Centro Nacional de Control de Energía [Cenace] para su devolución a participantes del mercado) y las Reglas de operación del FSUE (2023). 

Sin embargo, de 2019 a la fecha, no se han registrado reintegros ni devoluciones. Esto podría deberse a varias razones, por ejemplo: el uso 100% eficiente en la ejecución de los recursos, atrasos en el registro, o que por alguna razón los recursos de proyectos no ejecutados no están regresando como deberían. 

Transparencia y rendición de cuentas

Al día de hoy no hay información pública que permita determinar el estatus de los proyectos del FSUE o su trazabilidad. Esto obstaculiza el monitoreo de los proyectos y el detalle sobre el apoyo que reciben las comunidades. También desconocemos si se le ha dado algún tipo de mantenimiento a los equipos ya instalados.

Durante los primeros años del FSUE se publicaban informes con algunos anexos que, aunque incompletos, daban información sobre el estado de los proyectos de electrificación, pero a partir del 2019, su transparencia ha decaído. Desde 2020, la Sener y la CFE, principales responsables del FSUE, han dejado de publicar los anexos que contenían datos y grado de avance en el desarrollo de los proyectos de electrificación. Debe señalarse que en las Reglas de operación (2023, Reglas 39 y 56) está previsto que se debe dar seguimiento al uso de los recursos aprobados; sin embargo, no es de conocimiento público si esto se hace y cómo.

Las Reglas de operación también plantean la necesidad de evaluar el impacto del Fondo, los beneficios sociales de sus acciones, la satisfacción de los beneficiarios, así como su costo y efectividad. Se contempla que las evaluaciones sean externas, por conducto de expertos, instituciones académicas y de investigación u organismos especializados de carácter nacional. Al momento no tenemos certeza de que se hayan realizado; hay indicios de evaluaciones internas, pero no están disponibles al público.

Conclusiones

El FSUE ha destacado por mantener su funcionalidad durante dos sexenios, gracias a su diseño independiente de los ciclos políticos y a su financiamiento proveniente de empresas estatales y privadas que participan en el MEM. Aunque la falta de acceso público a información detallada sobre su funcionamiento dificulta evaluar su impacto, se reconoce su contribución al acceso de electricidad en comunidades marginadas.

A pesar de las interrogantes sobre la transparencia y prioridades de cobertura, parece ser que el FSUE ha generado valor, tanto a la población, como a la CFE a través de su empresa productiva subsidiaria CFE Distribución.

Su desempeño favorable resalta las ventajas de las asociaciones público-privadas para proyectos futuros con visión social y medioambiental que impulsen la transición energética. Modelos como el FSUE nos invitan a pensar fuera de la caja. La innovación para resolver problemas públicos como la pobreza energética puede llevarnos a crear nuevas y mejores soluciones.

*Ana Lilia Moreno es coordinadora del Programa de Regulación y Competencia de México Evalúa. Viviana Patiño Alcalá, es investigadora, y Miguel del Valle López, colaborador del mismo programa. Con un agradecimiento especial a Perla Paloma Lepez Escorcia y Emilia Ximena Villagómez Rodríguez, quienes nos apoyaron en la búsqueda y actualización de datos.