El divorcio entre las finanzas públicas y la ‘reforma eléctrica’
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano
El pasado 30 de septiembre el presidente entregó al Congreso una reforma constitucional en materia energética que toca de lleno, particularmente, al sector eléctrico. Con ésta se busca que la CFE produzca por lo menos el 54% del total de la energía consumida en el país y que se encargue del 100% de la distribución y suministro. Además, se eliminarían los órganos reguladores del sector eléctrico: la CFE asumiría también esa función. La Comisión incluso obtendría la responsabilidad exclusiva de diseñar e implementar políticas públicas en materia de transición energética y en materia de política industrial. Sí, se va vigilar a sí misma (es como volverte tu propio jefe o auditor). Se trata de un retorno al modelo del pasado, el que se intentó superar con la reforma de 2014 para corregir la ineficiencia del servicio: altas tarifas de luz e interrupciones, apagones.
He aquí una de las consecuencias más directas de la reforma, de aprobarse: los permisos de generación y compraventa de electricidad otorgados a empresas privadas serán cancelados. Con este bloqueo a la libre competencia en la prestación de servicios de energía eléctrica la CFE se verá obligada a incrementar su producción con plantas menos eficientes, lo que se traducirá en mayores costos de producción.
En ese camino, la CFE se verá presionada financieramente a incrementar los costos de venta de electricidad. Pero hay un impedimento: el Ejecutivo se ha comprometido a que las tarifas eléctricas no aumenten más que la inflación. ¿Qué opción queda? Incrementar los subsidios a costa del erario público. De lo contrario, el costo operativo y la carga de la deuda de CFE podrían deteriorarse.
Por estas razones fortalecer el papel de la CFE ejercerá fuertes presiones en las finanzas públicas, las cuales se resolverán con más deuda, con más impuestos, con un ‘desvío’ de recursos que deberían invertirse en servicios públicos como salud, educación, transporte o una combinación de todas las anteriores.
En todo caso, en el ámbito de las finanzas públicas la gran pregunta es cuánto más el Gobierno de México tendrá que destinar (de los recursos de todos) para subsidiar la energía eléctrica que genera la Comisión Federal de Electricidad (CFE).
La reforma eléctrica es el elefante blanco en el PEF 2022
El Paquete Económico 2022 está completamente desvinculado del proyecto de reforma energética que eliminará la competencia en el sector eléctrico. Mientras la reforma pretende convertir a la CFE en actor preponderante en la producción y distribución de la energía eléctrica, en el Presupuesto 2022 se recorta su cartera de inversión, lo que limitaría su capacidad para asumir esta mayor responsabilidad.
La virtual eliminación de la competencia privada a través de la reforma, que como hemos visto seguramente incrementará los costos de la energía, no está respaldada con un análisis de impacto en los subsidios a las tarifas eléctricas ni en los recursos presupuestados para 2022. Finalmente, se espera que los ingresos y egresos de la CFE disminuyan en el PEF 2022, a pesar de la mayor participación económica que se pretende aprobar por medio de la reforma.
Desde México Evalúa pensamos que el armado del Paquete Económico 2022 realizado por la Secretaría de Hacienda, omitió al gran elefante blanco en la habitación; los planes que se tienen para el sector eléctrico desde la Secretaría de Energía y la Presidencia de la República. Es necesario que en el paquete final aprobado, se corrijan estas inconsistencias.
Inversión a la baja en CFE
A pesar de que la propuesta de reforma energética busca restablecer el control del Estado en la producción y suministro de electricidad, el dinero presupuestado en la cartera de inversión de la CFE va totalmente en contra de este cometido. De hecho, la inversión estimada en el PPEF 2022 para la CFE caerán a su peor nivel del sexenio y la mayor parte de sus recursos irán para mantenimiento: una disociación con la meta de producir más electricidad y más barata. Además, se recortarán los Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (Pidiregas) –proyectos en conjunto con la iniciativa privada–, sin compensarlos con recursos presupuestarios.
Para 2022 la cartera de inversión de la CFE será de 47.5 mmdp, 7% (3.5 mmdp) menor que en 2021, y se colocará en su peor nivel desde el inicio del sexenio. Frente a 2019, la reducción será de 30% (20.5 mmdp).
Esta reducción se explica, principalmente, por una reducción de 28% (-4.2 mmdp) en proyectos de inversión de infraestructura económica y de 22% (-3.8 mmdp) en proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto significa que, además del rechazo del Gobierno hacia los esquemas de coinversión con la iniciativa privada, no se compensará la menor inversión con recursos propios. El punto positivo es el aumento en 59% del programa de inversión de mantenimiento (6.2 mmdp), luego de la caída de 2021. No obstante, este nivel se mantiene aún 57% (22 mmdp) por debajo de la marca de 2019.
Otra forma de ver la cartera de inversión es que de los 676 proyectos, 318 son de mantenimiento, 172 de infraestructura económica, 146 Pidiregas, 38 de adquisiciones y dos de preinversión. Asimismo, de los 10 proyectos de mayor valor, sólo tres (en Colima, Morelos y Sonora) están enfocados en instalar mayor capacidad de producción de electricidad.
| Top 10 Proyectos de CFE | mmdp |
| Reducción de Pérdidas Técnicas | 4.40 |
| Adquisición Medidores de Distribución | 2.65 |
| Implementación de Sistemas de Medición | 1.58 |
| Red Eléctrica Inteligente | 1.37 |
| Repotenciación CT Manzanillo I U-1 y 2 (Colima) | 1.32 |
| Instalación de una central de ciclo combinado (Morelos) | 0.99 |
| Adquisición de nuevo software | 0.98 |
| Programa de Adquisiciones Atención al Cliente | 0.84 |
| Mantenimiento C.T. Francisco Villa | 0.78 |
| Central de ciclo combinado (Sonora) | 0.72 |
| Mantenimiento 2021-2025 Central Cogeneración Salamanca | 0.70 |
El proyecto de mayor monto económico es “Reducción de Pérdidas Eléctricas”, con 4.4 mmdp. Tendrá un aumento de 86% (2.2 mmdp) frente a 2021. Este tipo de obras tiene la finalidad de evitar que la energía se disipe durante los procesos de transporte, transformación y medición de la energía eléctrica, un fenómeno que se agrava cuando la infraestructura no está en buenas condiciones. Si bien este tipo de proyectos son positivos, no es de los que pueden ampliar la capacidad de provisión para cumplir la meta de suplir mayor energía.
En contraparte, el proyecto de mayor valor de 2021, “Adquisición de Acometidas y Medidores de Distribución”, sufrirá un recorte de 55% (-3.1 mmdp) para 2022. Este tipo de obras permiten a CFE la lectura, conexión y desconexión remota, para así identificar los patrones de consumo de energía. De igual forma, el proyecto “Red Eléctrica Inteligente CFE Transmisión”, que integra tecnologías avanzadas de medición, monitoreo, comunicación y operación, a fin de mejorar la eficiencia, tendrá un recorte de 41% (-0.9 mmdp).
No es sino hasta el quinto proyecto de la CFE, en la lista ordenada según la magnitud de sus recursos, que se establece presupuesto para incrementar la capacidad de producción eléctrica. El proyecto de repotenciación de la central Manzanillo U-1 y 2 busca convertir esta planta termoeléctrica a una de ciclo combinado, con una capacidad neta garantizada de al menos 706.7 MW por módulo. Cabe resaltar que este proyecto es del tipo Pidiregas, es decir, considera la inversión privada, por lo que de aprobarse la reforma en los términos propuestos es posible que sea cancelado.
Otros punto destacable es que para 2022 los proyectos de mantenimiento o estudios de preinversión para energías renovables caerán en 82% (-54.3 mmdp), a sólo 11.7 mmdp. Además, no se incluyen proyectos de construcción o mantenimiento de centrales eólicas o fotovoltaicas, cuando en 2021 se presupuestaron 99.7 mdp. En el caso de proyectos con energía solar de la planta de Agua Prieta II, los recursos se mantienen sin cambios reales, en 678 mdp.
El caso de los incontrolables subsidios a las tarifas eléctricas
A los mexicanos nos ha salido muy cara la electricidad, no sólo por las altas tarifas que tenemos que pagar por la luz, sino porque, además, el Gobierno federal gasta nuestros impuestos en subsidiar el pago de estas tarifas a ciertos mexicanos. La presupuestación de subsidios a las tarifas eléctricas ha estado marcada por una asignación que crece de manera insostenible, que excede sus presupuestos aprobados, con altos costos de oportunidad y opacidad.
Antes de que el Congreso discuta o apruebe una reforma es indispensable que solicite información al Ejecutivo sobre cómo la reforma va a impactar el otorgamiento del subsidio a tarifas eléctricas. En 2012 se le hizo la recomendación a Hacienda para que definiera el concepto y la naturaleza del esquema de apoyo a las tarifas eléctricas y, en función de ello, determinaría el tratamiento presupuestal que corresponda.
No fue sino hasta 2016 que en el Ramo 23 de Provisiones Salariales y Económicas se estableció la partida de “Subsidios a las Tarifas Eléctricas”, con un presupuesto de 30 mil millones de pesos corrientes. Previo a esta fecha, los subsidios reportados por la CFE eran mínimos, lo que habla de una historia de opacidad respecto a lo que cuesta realmente a la CFE vender energía a precios accesibles para la población.
Desde 2016, cuando comenzamos a tener un presupuesto de subsidios para las tarifas, éstos no han parado de subir y generar un gasto que excede a lo autorizado por el Congreso, lo que evidencia la baja capacidad de Hacienda y de la CFE de estimar estos gastos. Para 2017, lo efectivamente pagado por este concepto aumentó en 108%, a 79 mmdp, y en 2018 creció 18% a 94 mmdp. Posteriormente, este monto se redujo a 84 mmdp en 2019 y 75 mmdp en 2020. Esto significa que en promedio el gasto anual en subsidiar tarifas eléctricas ha sido de 83 mmdp de 2017 a 2020. Esto es 117% (44 mmdp) por arriba de los efectivamente pagados en 2016 y 14% (10 mmdp) superior a lo propuesto para 2022.
Por la tendencia histórica, es muy probable que el próximo año el monto “previsto” para estos subsidios no sea suficiente. Para 2022, la Hacienda anticipa subsidios a las tarifas eléctricas por 73 mmdp, 0.5% (410 mdp) más que los presupuestados para 2021. Pero de 2016 a 2020, el Gobierno excedió el presupuesto autorizado para asignar subsidios eléctricos en tres años fiscales; el sobrejercicio fue, en promedio, de 32% o 29 mmdp. Además, a junio de 2021 estos subsidios ya acumularon 63 mmdp, el 90% de lo aprobado para todo el presente año, por lo que seguramente serán de nueva cuenta superiores a lo aprobado.
Desigualdad y costos de oportunidad
Académicos, organismos internacionales y la propia Hacienda han documentado que este subsidio no beneficia más a quienes menos tienen. Es decir, en realidad es regresivo, por lo que recrudece la desigualdad. Esta regresividad aumenta en sociedades desiguales como la mexicana, porque los hogares de mayores ingresos y las unidades productivas más grandes consumen más energía y reciben más subsidios[1]. Para reducir esta regresividad en México se ha procurado aplicar la estrategia de aplicar tarifas crecientes o subsidios decrecientes con el nivel de consumo, pero esta reforma va justo en el sentido opuesto.
Actualmente existen siete tarifas con distinto monto de subsidio, que se va reduciendo conforme aumenta el consumo de electricidad. Una vez superados los 2,500 kWh se entra en la Tarifa de Alto Consumo (DAC), que es la única que no tiene subsidio. La tarifa DAC se aplica desde 2002 e inicialmente aplicaba a partir de 2,000 kWh, menos que en la actualidad.[2]
Si bien este tipo de tarifas pueden moderar la regresividad del subsidio, de cualquier forma los consumidores mayores se benefician de él en los bloques iniciales de consumo y los de menor consumo sólo reciben el subsidio del primer bloque (Scott, 2011). Es decir, los grandes consumidores de energía pagan sus primeros kWh en la tarifa de mayor subsidio (o menor costo), y los siguientes KWh en la tarifa correspondiente, y no es sino hasta que superan los 2,500 kWh que empiezan a pagar el costo real de la electricidad.
Además de la regresividad, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados asegura que los subsidios a las tarifas eléctricas afectan el medio ambiente, al limitar la adopción de energías renovables, a causa del ‘abaratamiento artificial’ de la electricidad generada por medio de combustibles fósiles. Además, favorecen la sobrexplotación de los mantos acuíferos, al subsidiar la electricidad de los grandes productores agrícolas que bombean agua del subsuelo[3].
Incluso Hacienda, en sus estudios de Distribución de Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público de 2016 y 2018, aceptó que estos subsidios son regresivos: confirma que los deciles de mayor ingreso son los que se benefician más de ellos. Extrañamente, para el estudio de 2020 –realizado por la actual administración– Hacienda omitió actualizar el análisis, pero cambió de opinión al decir que dichos subsidios son progresivos.
De igual manera, en algunas circunstancias los subsidios pueden empeorar la calidad del servicio que reciben los consumidores, ya que los servicios públicos con dificultades financieras a menudo son ineficientes, proporcionan servicios de baja calidad y retrasan las inversiones para la expansión de las redes, apunta la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Según este organismo, en América Latina predominan los subsidios de segmentación por cantidad, a través de tarifas en bloques y diferenciadas en volumen, como es el caso de México, Argentina o Venezuela. No obstante, otros países han logrado establecer subsidios más progresivos al enfocarlos a grupos o zonas marginadas. Por ejemplo, en Ecuador los subsidios a la electricidad están destinados exclusivamente a sectores de escasos recursos, personas de la tercera edad y discapacitados. Por ejemplo, se aplican subsidios a la zona de influencia del volcán Tungurahua, ya que sus constantes erupciones han forzado un desplazamiento de la población.
En Chile existe un programa de subsidios para personas de escasos recursos, que se entrega si dentro de seis meses ocurre un incremento superior al 5% en sus tarifas eléctricas. Este subsidio es transitorio. Asimismo, en Uruguay se aplican subsidios, pero sólo a las personas que ingresan al sistema eléctrico formal. Durante nueve meses reciben descuentos que se van eliminando progresivamente hasta desaparecer[4].
¿Qué se sacrifica al subsidiar la energía?
El hecho de que el Estado invierta recursos en proyectos para la CFE implica que esos recursos no se inviertan en salud, educación, transporte público y agua; a eso se le conoce como costo de oportunidad. De hecho, la mayor parte de la inversión pública en infraestructura se destina a las empresas productivas del Estado. En el PEF 2022, de cada 100 pesos en invesión pública, se propone destinar seis a la CFE, mientras que para la salud y educación en conjunto se propone destinar cuatro pesos.
Para que dimensionemos el costo de oportunidad que representan los subsidios a las tarifas eléctricas: los 73 mmdp presupuestados para este fin representan el 71% de los recursos presupuestados en 2022 para el Insabi (103 mmdp) o el 94% del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, que contará con 77.5 mmdp para 2022.
Los subsidios son también superiores a emblemáticos proyectos de infraestructura. El Tren Maya contará en 2022 con 62.9 mmdp, mientras que el proyecto de mayor valor en la cartera de inversión de Pemex, el campo Ku-Maloob-Zaap, tendrá 62.4 mmdp. Incluso los subsidios son 53% superiores al total de la cartera de inversión de la CFE para 2022, que contará con 47.5 mmdp.
Los subsidios son de tal magnitud que se asemejan al total del Gasto Federalizado del estado de Michoacán (72 mmdp) o Oaxaca (75 mmdp) para 2022 o incluso al presupuesto anual del Poder Judicial (76.7 mmdp). Asimismo, son superiores al presupuesto de la Secretaría de Turismo (65.6 mmdp) y la de Comunicaciones y Transportes (65.5 mmdp). De hecho, los recursos para las tarifas eléctricas son superiores al presupuesto de 21 de 26 secretarías de estado o ramos administrativos.
Operación de CFE en el PPEF 2022
En 2022 el Gobierno intentará que el déficit operativo de la CFE disminuya, al tener una reducción en sus costos mucho mayor a la reducción de ventas estimadas, lo que iría en contra de la intención de la reforma de incrementar la participación de la empresa pública en el mercado. Pero reducir sus costos operativos, a la vista de la tendencia en años recientes y la observada en 2021, es poco factible. Además, la CFE estima para 2022 reducir sus ventas de energía eléctrica por debajo de lo presupuestado en 2021 y lo observado en 2020. Esta situación puede presionar el incremento de las transferencias (subsidios pagados con impuestos) que recibe esta empresa pública de parte del Gobierno, para mantenerla a flote financieramente.
La planeación financiera de la CFE ha sido poco explicada en los últimos años. Durante 2020, los ingresos y gastos de la CFE quedaron por debajo de lo presupuestado, debido al menor consumo de electricidad. Según la Cuenta Pública en 2020 se registró una disminución en el consumo eléctrico en el sector industrial y medio industrial por 14.3% y 13.2% respectivamente, derivado de la disminución en la producción nacional. Al mismo tiempo, se verificó un incremento del consumo eléctrico en sector doméstico y agrícola, por 7 y 12% respectivamente, derivado principalmente del confinamiento.
Por otra parte en el decreto presidencial publicado en el DOF del 17 de abril del 2020 se estipuló que los usuarios con tarifas domésticas subsidiadas no entrarían en la tarifa de alto consumo (DAC), como una medida de apoyo ante la contingencia sanitaria. Es decir, se privilegió a los pocos mexicanos capaces de hacer home office. Esto generó una disminución aproximada de 10 mmdp en la facturación, según la Cuenta Pública 2020.
Para 2021, se aumentaron los estimados de ingresos y egresos de la CFE Suministrador de Servicios Básicos, la filial receptora de los subsidios a las tarifas eléctricas. No obstante, los egresos se estimaron mucho mayores a los ingresos, con lo que se pronosticó un balance de operación negativo de 205 mmdp, 298% (154 mmdp) mayor al observado en 2019. En su momento, Hacienda no explicó este cambio, el cual podría deberse a gastos estimados de operación mayores, a causa del incremento de los combustibles.
En el Presupuesto 2022, nuevamente Hacienda y CFE, en la estrategia programática, no explican sus estimados de ingresos, egresos y balance de la empresa pública. Con todo, espera una mejora en su déficit primario y operativo. No obstante, por lo observado hasta el primer semestre de 2021, los estimados de ingresos y gastos de CFE podrían ser demasiado optimistas como el resto del paquete económico.
Al interior de la operación se destaca que los ingresos por la venta de servicios se estiman en 539 mmdp, 7.1% (-41 mmdp) menores de los presupuestado en 2021 y 4.4% (-25 mmdp) menores a lo recaudado en 2020. En contraparte, los egresos de operación serían de sólo 422 mmdp, 25% (-143 mmdp) menos de lo presupuestado en 2021 y 28% (-165 mmdp) menos de lo observado en 2020. De hecho, estos egresos son los menores presupuestados durante todo el sexenio, incluso por debajo de los gastos presupuestados para 2019 (479 mmdp).
Este achicamiento presupuetal de la CFE indica un desvinculamiento con las metas de la reforma energética planteada recientemente. Además, van en contra de la tendencia de costos observada este año.
Al primer semestre de 2021 el gasto de la CFE ha sido 17% (35.6 mmdp) superior a lo aprobado para el periodo. Esto se debe principalmente a un mayor gasto en combustibles, lubricantes y aditivos, 66% (46.1 mmdp) por arriba de lo aprobado.
Por lo anteriormente expuesto, parece complicado que los gastos de CFE disminuyan al grado que proyecta Hacienda para 2022, lo que implicaría un balance operativo más deficitario e, incluso, un balance primario negativo. Esto podría ser otro incentivo para incrementar los subsidios a las tarifas eléctricas que recibe la empresa, para evitar que la posición financiera de la empresa se degrade aún más.
Ojos que no ven, finanzas que no sienten
A pesar de los efectos que la reforma eléctrica puede tener en el erario, ésta se presentó sin un estudio de impacto presupuestario para informar los costos que el Gobierno, o sea todos contribuyentes, tenemos que asumir. Tampoco está considerada en el Paquete Económico 2022. Hay un preocupante divorcio entre las finanzas públicas y la reforma eléctrica, y decimos preocupante porque de aprobarse sin ese estudio, los legisladores podrían palomear un cambio a ciegas, costoso para todos.
Es imperante que las autoridades analicen las presiones que enfrentarán las finanzas públicas a causa de estos incrementos: 1) el tamaño de la inversión en infraestructura que el Sector Público deberá impulsar para la empresa; 2) el monto de las transferencias o capitalizaciones que el Gobierno federal ha tenido que entregar a CFE, por ejemplo, las que entregó este presente año, cuando el incremento en el precio del gas impactó el costo de provisión del servicio de la CFE, y 3) el tamaño del subsidio eléctrico que se financia con los impuestos de los mexicanos. Y lo más importante: se debe definir quién y cómo se van a pagar estas presiones.
[1] J.Scott (2011). ¿Quién se beneficia de los subsidios energéticos en México? Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Recuperado de: https://repositorio-digital.cide.edu/bitstream/handle/11651/141/Subsidios_energeticos_J_Scott.pdf?sequence=7&isAllowed=y
[2] DOF. 07/02/2002. Acuerdo que autoriza el ajuste, modificación y reestructuración a las tarifas para suministro y venta de energía eléctrica y reduce el subsidio a las tarifas domésticas.
[3] CEFP (2017) Incentivos a las energías renovables: una alternativa de ahorro para el presupuesto del Gobierno federal.
[4] CEPAL (2020). Análisis de las tarifas del sector eléctrico: los efectos del COVID-19 y la integración energética en los casos de la Argentina, Chile, el Ecuador, México y el Uruguay.
