¿Disciplina financiera para todos?
Los vacíos y excepciones en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) permiten que se inyecten recursos a programas que tienen menores requisitos de rendición de cuentas, utilizándolos como un “atajo” en el ejercicio del gasto. Un ejemplo de los problemas de responsabilidad hacendaria a nivel federal es el manejo de los recursos mediante el concepto “Provisiones Salariales y Económicas”, mejor conocido como Ramo 23.
Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Esther Ongay (@Eongay)
El pasado 17 de agosto, el Ejecutivo Federal presentó al Congreso una iniciativa de “Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios”. Según su propia exposición de motivos, “uno de los objetivos principales de esta iniciativa es establecer una regulación en materia de responsabilidad hacendaria que permita a las entidades federativas y los municipios conducirse bajo criterios y reglas que aseguren una gestión responsable y equilibrada de sus finanzas públicas”.
La responsabilidad hacendaria de los gobiernos de las entidades federativas y los municipios es una pieza ausente en la regulación y ha hecho mucha falta en el ejercicio de los recursos públicos. Lamentablemente, durante mucho tiempo no se promovió un mejor uso de recursos públicos a nivel local ni una apropiada rendición de cuentas.
La regulación que se propone para las entidades federativas y municipios parece caminar por buen rumbo en pos de instaurar esa responsabilidad. Es un paquete de reformas que propone cambios en varios ordenamientos jurídicos (Ley de Coordinación Fiscal, Ley General de Deuda Pública y Ley General de Contabilidad Gubernamental). Aparentemente, tiene varias propuestas que podrían mejorar la rendición de cuentas sobre los recursos públicos a nivel local. Sin embargo, para hacer un pronunciamiento sobre el potencial de estas medidas es necesario hacer un análisis más profundo.
A pesar de las bondades que pueda sembrar este paquete de reformas, el tema de la responsabilidad hacendaria en el uso de recursos públicos en México no queda resuelto. En esta iniciativa se asume que no es necesario revisar la responsabilidad hacendaria a nivel federal. Incluso, en la exposición de motivos de la iniciativa se establece que “la base de la […] iniciativa tiene su origen en los principios de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, reconociendo los efectos positivos que ha generado, pero asumiendo que la misma no puede ser aplicable a las entidades federativas y los municipios, dadas las diferencias en competencia y estructura de sus finanzas públicas […] por ello, la Ley […] seguirá rigiendo en esta materia para la Federación”.
Sin embargo, consideramos necesario revisar la regulación sobre responsabilidad hacendaria a nivel federal. Los vacíos y excepciones en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) permiten que se inyecten recursos a programas que tienen menores requisitos de rendición de cuentas, utilizándolos como un “atajo” en el ejercicio del gasto. Un ejemplo de los problemas de responsabilidad hacendaria a nivel federal es el manejo de los recursos mediante el concepto “Provisiones Salariales y Económicas”, mejor conocido como Ramo 23.
El Ramo 23 no está regulado, no se encuentra identificado en la LFPRH. Maneja fondos propios y ajenos y casi siempre ejerce más recursos de los que le otorgan los Diputados durante la aprobación presupuestaria. Tan sólo entre 2008 y 2014, administró 396 mil millones de pesos “extra”. En 2013, 60 por ciento del presupuesto del Ramo 23 financió programas de subsidio a nivel local. Lamentablemente lo hizo a través de programas que no cuentan con un diseño documentado –es decir, que no tienen reglas de operación para entregar sus subsidios (como Programas Regionales)–, que cuentan con un diseño que no promueve la efectividad del programa (como el Fondo Regional), o bien que han sido señalados públicamente por servir para despachar “moches” (como el Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura educativa para municipios y demarcaciones territoriales). Así, Programas Regionales aumentó más de diez veces su presupuesto en 2013 y a más del doble en 2014, alcanzando los 6 mil 926 millones de pesos en este último año[1].
No sorprende que este Ramo continuamente acapara las peores observaciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Desde 2000, el 67 por ciento de éstas , donde la ASF ya presume daño al erario, corresponde a fondos de gasto federalizado de los Ramos 33 y 23.
A pesar de la falta de responsabilidad en el uso de este Ramo, en promedio 18.4 por ciento del gasto en obra pública del Gobierno Federal se ejerce a través de gasto del Ramo General 23. Dicho Ramo ejerció 53 mil 621 millones de pesos en obra pública en 2014, es decir, el equivalente a 10.5 por ciento del gasto de Cartera de Inversión federal[2].
Urge regular la responsabilidad hacendaria del Ramo 23, y los mecanismos de asignación de recursos mediante este Ramo.
Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Obra Pública en Cuentas Públicas para los años respectivos. Base de datos de Cuenta Pública obtenidas en Transparencia presupuestaria.
Lamentablemente, el Ramo 23 no es el único que ejemplifica la necesidad de revisar la responsabilidad hacendaria del manejo de los recursos federales. La controversia sobre si los partidos políticos deben o no devolver el dinero que les sobre de las campañas electorales es otro ejemplo concreto de la falta de claridad en los requisitos de responsabilidad hacendaria para el ejercicio del gasto público a nivel federal. Y de los efectos negativos que derivan de regular de manera heterogénea la disciplina en el ejercicio de recursos públicos.
En últimas semanas se suscitó una discusión en el Instituto Nacional Electoral (INE) sobre el reintegro de los recursos de campaña que no hayan utilizado los partidos políticos. El INE concluyó que no podía “confiscar los recursos”. Ésta es una interpretación que asume que los recursos ya son propiedad de los partidos políticos una vez que se les entregan [3]. Sin embargo, no debería ser el caso. Los recursos públicos se entregan a ejecutores para cumplir con un fin específico y de interés público. Entonces, los recursos públicos no deben utilizarse para otros fines que los autorizados y deben reintegrarse a la Tesorería de la Federación si no fueron utilizados.
Es necesario que se asuma que uno de los problemas más graves para el ejercicio de los recursos públicos es la fragmentación normativa por lo que deben proponerse reformas integrales que generen los cambios que requerimos como sociedad. Uno de los problemas más graves para la rendición de cuentas en México es precisamente esa fragmentación.[4] La legislación federal en materia de responsabilidad hacendaria no impone responsabilidades homogéneas a todo ejecutor . En esta avenida, ya no se necesita que se tapen más baches, sino que se requiere volver a encarpetarla. De otro modo, pasaremos las próximas décadas pagando los costos de parchar todos los huecos que vamos dejando por el camino.
*Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en el CIDE.
[1] SHCP, Compendio comparativo presupuestal de todos los programas presupuestarios del Gobierno Federal, consultado el 24 de agosto de 2015.
[2] Fuente de Cartera de Inversión: Cálculo propio con datos del Anexo “Avance Físico y Financiero de los Proyectos de Inversión” del 4to Informe Trimestral Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública de la SHCP.
[3] José Roldán Xopa, INE: Las malas costumbres, 24 de agosto de 2015.
[4] La estructura de la rendición de cuentas en México, 2010, Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo coords. (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Centro de Investigación y Docencia Económicas).
