Decantando al #ConsejoFiscalqueCuente
Mariana Campos, Liliana Ruíz y Alejandro García / Animal Político
La crisis financiera de 2008 enseñó al mundo que debemos vigilar las finanzas de nuestros gobiernos con mucho más cuidado y de manera sistemática. México no era la excepción. Derivado de esta crisis, nuestro país no adoptó a tiempo programas de austeridad en la administración pública como una mayoría de países sí lo hizo. En cambio, siguió gastando y endeudándose sin mucho impacto en la calidad del gasto. En la presente administración (2012-2018) la deuda pública total creció 10 puntos del PIB. Sin embargo, cada vez se destinan menos de estos recursos a inversión pública. En 2018, por cada peso de endeudamiento del Gobierno federal solo 56 centavos se destinarán a inversión pública[1].
Con la crisis se hizo evidente que se requieren organismos que evalúen la política fiscal 24 por 7. Estos deben ser: 1) apartidistas, 2) gozar de autonomía de gestión, 3) tener alta capacidad técnica, y 4) con un megáfono para difundir los hallazgos y recomendaciones.
Una de las herramientas que surgieron con mayor enjundia para promover la disciplina fiscal y lograr mejor toma de decisiones en los últimos años son los Consejos Fiscales (CF), de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, o bien las llamadas “IFIS” (Instituciones Financieras Independientes) promovidas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Desde la crisis internacional de 2008 las IFIS dentro de los países de la OCDE se han triplicado.[2]
Estas figuras desempeñan un papel fundamental para promover el debate fiscal y elevar la calidad del mismo. Clarifican cuáles son los problemas fiscales, los difunden en la opinión pública y promueven que las omisiones sí tengan un costo político para las autoridades que actúan de manera irresponsable.
La responsabilidad hacendaria en México ha sido y es estructuralmente endeble. Tenemos que crear las condiciones para fortalecerla y un Consejo Fiscal o IFI puede ayudar en esta tarea. La evidencia que publique y las recomendaciones que vierta nutrirán el debate, elevarán su calidad, harán más costosa la omisión y favorecerán la recompensa política para aquéllos que atiendan los problemas evidenciados.
La concentración de poder que caracterizará la gestión de AMLO, hace muy pertinente que la discusión del paquete de reformas, que el próximo presidente ya publicitó, no ocurra sin un Consejo Fiscal que pueda evaluar la factibilidad financiera de los mismos.
Aunque ya tenemos al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, éste no está cambiando el juego. Y no sorprende; el CEFP tiene al menos 10 puntos flacos que no le permiten ser un #ConsejoFiscalqueCuente.
- Tipo de norma en la que se inscribe el diseño y funcionamiento del CEFP
Actualmente, el detalle del mandato, objetivos y funcionamiento del CEFP se establece en los Estatutos de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados (EOTASCCD). Esto debilita el mandato y apartidismo del centro. Los estatutos son cambiados y violados con mayor facilidad que una ley.
De acuerdo con la OCDE, 89% de las IFIs o Consejos Fiscales están regulados en una ley. Evidentemente, el marco actual para la operación del CEFP, en estatutos, no es una buena práctica internacional. En cambio, debería estar regulado desde una ley, de manera similar a la forma en la que se rige la existencia y funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
- El mandato del CEFP es especialmente débil en comparación con el de otros países.
Hoy en día, el CEFP funge como un apoyo y un proveedor de información en materia de finanzas públicas para los diputados y las comisiones de la Cámara. No tiene voz propia, pues aquellos documentos o investigaciones que produzca no los puede difundir sin autorización del Secretario General de la Cámara de Diputados. Asimismo, para publicar un análisis requiere la autorización del Comité del CEFP -su órgano de gobierno integrado por diputados de los diferentes grupos parlamentarios-[3]. Al no tener autonomía técnica y de gestión, está expuesto a la intervención de los partidos políticos.
Las formas de difusión de la información y las directrices sobre las actividades del CEFP las establece el Secretario de Servicios Parlamentarios junto con el Secretario General[4]. Esto es contrario a uno de los roles fundamentales que debe de tener un CF: una presencia en medios libre y elevada y ser una voz autorizada que informe al debate público sobre política fiscal.
De acuerdo con la OCDE, la mayoría de las IFIs tienen autonomía para emprender los análisis que consideran importantes.
- El CEFP no tiene las funciones de un Consejo Fiscal o IFI
El CEFP no tiene establecidas las funciones indispensables para funcionar como un Consejo Fiscal o IFI de manera adecuada. No tiene la atribución de evaluar la política fiscal incluyendo su planeación y desempeño. Tampoco contempla la elaboración o evaluación de las estimaciones macroeconómicas y presupuestarias (lo que por ejemplo sí sucede en los CF de Reino Unido y Holanda[5]). No lleva a cabo monitoreo del cumplimiento de las reglas fiscales. Mucho menos realiza análisis de la sostenibilidad fiscal.
Las funciones que sí tiene son las de: 1) realizar valoraciones de impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto (Art. 18 LFPRH) y 2) dar apoyo a los diputados y comisiones de la Cámara en materia presupuestaria. Pero éstas no son suficientes para fungir como un CF o IFI, entre otras.
- El CEFP no tiene autonomía de gestión sobre su programa de trabajo
En su operación y funcionamiento, el CEFP debe someterse a la aprobación y acuerdo del Secretario General de la Cámara de Diputados. El CEFP no tiene la facultad de producir un programa de trabajo propio. El director del CEFP debe dirigir el centro conforme a los acuerdos que logre con el Secretario General. Para contar con un programa anual de trabajo, el director del CEFP debe someterlo a la aprobación del Secretario General[6]. Su programa de trabajo no se establece en lineamientos, leyes o en su propia página, sino que responde más bien a la capacidad institucional y requerimientos de los diputados.
De acuerdo con la OCDE, la mayoría de las IFIs sí tienen autonomía en este ámbito. El caso de la Oficina de Análisis de Política Económica de Holanda es un ejemplo de independencia, ya que a pesar de estar dentro del Ministerio de Economía, Agricultura e Innovación, goza de la capacidad de decidir su programa anual de trabajo.
- Presupuesto
El presupuesto del CEFP ha sido recortado en los últimos años. Esto puede advertir que el centro no guarda una posición prioritaria dentro de la Cámara de Diputados.
Desde 2010 el presupuesto del CEFP ya no es manejado por él mismo, ahora es administrado por la Cámara de Diputados. Su presupuesto se ha venido reduciendo, con información de la OCDE (2016), desde 2008. Para 2011 tuvo una reducción de 22% real respecto a su presupuesto de 2008.
Mientras que en Portugal, por ejemplo, por ley el presupuesto de su CF solo se puede recortar en circunstancias excepcionales y debidamente justificadas.
- Equipo de trabajo y su profesionalización
De acuerdo con un reporte de la OCDE (2016), el CEFP ha presentado también una disminución de su personal. Para 2011 la OCDE reporta que el CEFP contaba con 59 personas; sin embargo, en una consulta a su página de internet (2018) aparecen 43 personas.
Según los estatutos, el Director del CEFP y los miembros del mismo deben de ser elegidos mediante un proceso dentro del servicio civil de carrera, pero éste no se cumple cabalmente, ya puede omitirse usando la figura de los nombramientos temporales.
Para el funcionamiento de un Consejo Fiscal es indispensable que se garantice la capacidad técnica e independencia política de sus miembros. Los nombramientos deben hacerse por méritos y las remociones deben justificarse adecuadamente.
- Acceso a la información
La situación en la que se encuentra el CEFP para pedir información a las instancias públicas es muy limitada. Por ejemplo, los estatutos establecen que el CEFP puede solicitar información a la entidad de fiscalización superior de la federación que estime necesaria, a través y con autorización expresa del pleno de la Comisión de la Cámara que se coordina con ella. Esto incluso muestra que las directrices del Centro son obsoletas y no se actualizan pues este lineamiento resulta ridículo cuando la propia Constitución establece que el derecho de acceso la información de todo habitante del territorio nacional está sujeto al principio de máxima publicidad; es decir, que toda información en manos de sujetos obligados (instituciones de todos los niveles de gobiernos y todos los poderes) es pública. Por ese motivo cualquier ciudadano tiene el derecho a solicitar cualquier información a un sujeto obligado.
- Transparencia
El CEFP cuenta con un sitio de internet en el cual publica sus documentos, pero esto sólo si cuenta con permiso del Congreso. No es posible saber la cantidad de documentos que no son públicos debido a la falta de transparencia en el reporte de sus actividades, personal, gastos generales, particulares y presupuesto anual. Sus reportes no van seguidos de una campaña de difusión ni conferencia de prensa. Otros países como Holanda, Estados Unidos y Corea realizan actividades como conferencias de prensa, un blog del director para explicar los documentos, o talleres para periodistas.
- Gobernanza
El CEFP no cuenta con una revisión externa de su plan de trabajo o de los productos resultantes. Tampoco cuenta con un grupo externo que asesore su plan de trabajo. Ambas tareas las realiza únicamente el Comité del CEFP. Actualmente, sólo dos Consejos Fiscales (Australia y Reino Unido) de 18 tienen en la legislación un proceso definido de revisión externa. Sin embargo, en otros países como Canadá, Holanda, Estados Unidos y Corea sus Consejos Fiscales tienen revisiones por externos, buscadas de manera proactiva, de sus productos y calidad. En total 77% (13) de los países cuentan con al menos estos mecanismos de: revisión externa, auditoría o evaluaciones de su trabajo. Esto para dar legitimidad y mejorar los resultados de su objetivo final. En el Reino Unido el CF tiene un panel de nueve expertos que lo ayudan a desarrollar el programa de trabajo y los aspectos metodológicos.
- La relación formal e informal que el Consejo Fiscal tiene con el Poder Ejecutivo y con el Congreso.
El Centro se encuentra formalmente muy limitado en cuanto a su mandato y autonomía, en gran parte porque jerárquicamente el poder político del Congreso es una autoridad para el Centro. Hay una relación de poder y asimetría entre ambos.
El Poder Ejecutivo también tiene injerencia en el CEFP, y aunque ésta es informal, compromete su autonomía de gestión y su lealtad hacia el Congreso. Vía la SHCP puede asignar cargos del Centro, limitando así la posibilidad de que sea el propio Centro el que integre su equipo para que éste cuente con los perfiles y las motivaciones adecuadas para ayudar a materializar la misión del organismo.
[1] Fuente: Cálculo propio con información del PEF 2018.
[2] OECD JOURNAL ON BUDGETING – VOLUME 2015/2 © OECD 2016; Entre algunos IFIS establecidos en la década de después de 2008 se encuentran: Reino Unido, Australia, Irlanda, Portugal, Chile, Finlandia, Estonia, Italia, Luxemburgo, España, Alemania, Francia, Canadá y Eslovaquia.
[3] OECD JOURNAL ON BUDGETING – VOLUME 2015/2. Asimismo, el Manual General de Organización de la Cámara de Diputados establece que el objetivo de la Dirección del CEFP es “Proporcionar en forma objetiva, imparcial y oportuna, los servicios de apoyo técnico y la información analítica en materia de finanzas públicas que les sean requeridos por los Órganos de Gobierno, Comisiones, Comités y legisladores, para el cumplimiento de las atribuciones de la Cámara de Diputados y en lo que corresponda a la de Senadores, así como apoyar técnicamente a las Comisiones del Congreso de la Unión con estudios de impacto presupuestario en Iniciativas de Ley que se dictaminen”.
[4] Art. 36 EOTASCCD
[5] Los CF o IFIs en estos países tienen la función de realizar las estimaciones económicas y fiscales oficiales que utilizará el gobierno.
[6] Art. 40 EOTASCCD
