De buenas intenciones y subsidios se hace camino al clientelismo
Por Alejandro García (@myosus)
En 2020, los programas de subsidios con y sin reglas de operación sumaron un presupuesto aprobado de 643 mil millones de pesos o 2.6% del PIB, proporción que supera el gasto público nacional en salud.
Los “nuevos” programas del presidente han implicado disminuciones en el presupuesto de instituciones públicas de educación, ciencia y cultura. Su estrategia consiste en el apoyo asistencial de diferentes grupos de población en condiciones de vulnerabilidad. ¿Cuentan con lo básico para asegurar el cumplimiento de sus objetivos? Veamos.
Reglas de Operación: ¿cumplir por cumplir?
El Gobierno federal tiene una política de entrega de subsidios por medio de programas presupuestarios. Se encauzan a jóvenes en edad escolar, jóvenes en edad productiva, adultos mayores como a sujetos agrarios, pequeños productores pecuarios, personas con discapacidad o pequeños comerciantes, con el propósito de contribuir a mejorar su bienestar socioeconómico. Como se puede observar, es amplia y muy diversa la agenda que se promete atender.
Por otra parte, las Reglas de Operación (ROP) permiten que los programas tengan un mejor diseño y cuenten con una evaluación de resultados. Su presencia ayuda a que los recursos públicos lleguen a quienes están destinados. En México Evalúa hemos dado seguimiento a programas prioritarios de subsidios desde el inicio del sexenio. En el Paquete Económico 2020 advertimos que 11 de ellos no contaban con ROP. El Congreso obligó al Ejecutivo a enmendar esa situación.
A la fecha se han publicado las ROP de 10 programas, y cinco de ellos cambiaron de modalidad presupuestaria al primer trimestre del año: pasaron de ser “otros subsidios” a “sujetos a reglas de operación”.
Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Primer informe trimestral de Finanzas Públicas de la SHCP y el Diario Oficial de la Federación.
En 2019, el Gobierno federal dio a conocer los 20 programas considerados prioritarios[1], que son, en su mayoría, subsidios (Ver Anexo). El pasado 6 de julio el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) realizó una evaluación de diseño a 17 de estos programas[2], que tienen un presupuesto aprobado de 171 mmdp[3] para 2020. Sólo uno de ellos no está clasificado como prioritario —categoría que asigna el propio Gobierno—: el Programa de Cultura Comunitaria, de la Secretaría de Cultura.
Si la realidad no se ajusta al plan, cambiemos la realidad
Que Coneval evalúe los programas prioritarios del gobierno parece ser buena noticia. Sin embargo, modificó su metodología para considerar el contexto de cada uno de los programas. Por ‘contexto’ se refiere a la situación apremiante de su implantación, y a dificultades de operación que con las que se toparon funcionarios y beneficiarios.
De cualquier forma, Coneval nos da pistas sobre la calidad del diseño y los problemas que enfrentaron los 17 programas, a un año y medio de su operación.
En primer lugar, su diseño no está bien definido. “Se definió a la par de su implementación”, con poca infraestructura física o recursos humanos insuficientes.
La planeación, por su parte, se realizó de forma reactiva. No se contó con manuales claros de operación y las estructuras operativas cuentan con deficiencias. Incluso se reportó que la firma del personal puede carecer de valor jurídico en el programa de Crédito Ganadero a la Palabra[4].
Ya en lo que toca a su operación, se presentaron rezagos por insuficiencia presupuestal. Los recortes de 2019 afectaron la calidad y/o cantidad de bienes y servicios otorgados. La baja penetración bancaria —inclusión financiera— jugó en contra para poder hacer la entrega de los apoyos monetarios directos. Adicionalmente, la población beneficiaria no contó con información clara de cuánto y cuándo se entregan los apoyos, lo que generó incertidumbre.
Para medir su avance y posteriormente evaluarlos hubo problemas importantes. Los programas priorizan la entrega de apoyos y dejan atrás la supervisión y el seguimiento a beneficiarios. Es decir, los indicadores de los programas se centran en la entrega de bienes y servicios, no en el efecto sobre las condiciones de vida de la población. Asimismo, los “programas no tienen una lógica vertical, ya que sus metas e indicadores no están vinculadas al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y a los Programas Sectoriales (Sectorial de Bienestar publicado el 26/06/2020)[5]”.
La pandemia, el factor inesperado
La política social siempre ha tenido problemas serios de diseño en las herramientas para ejercer el gasto público: de definición del problema a atender, de coordinación entre la federación y entidades federativas, de la escala de las intervenciones y la forma en medir sus intervenciones, por mencionar algunas ya documentadas por el propio Coneval[6].
A esos retos ‘viejos’ se les suma la dificultad de que los ‘nuevos’ programas sean exitosos desde los primeros años de gobierno, cuando la falta de recursos y de claridad en sus reglas de operación se imponen. Vamos, pueden servir electoralmente, pero no hay evidencia de que contribuyan a mejorar el bienestar de la población.
El coronavirus ha golpeado a las economías mundiales. Se estima que el PIB de nuestro país tenga una contracción de doble dígito (-10.5%), que se traducirá en menores ingresos presupuestarios, con una caída probable de 400 mmdp[7]. Esto repercutirá de forma importante en varios de estos programas, si se repite lo observado en 2019. Además, el Decreto de austeridad por el SARS COV-2 (23 de abril de 2020) puede tener consecuencias negativas en los programas de subsidios, a causa de la afectación a la gestión operativa de las dependencias encargadas.Es pertinente que la Secretaría de Hacienda publique qué programas cuentan con suficiencia presupuestaria, una incertidumbre que ya advierte Coneval en sus evaluaciones.
Ante este panorama se hace imprescindible que los recursos públicos se usen de forma eficiente, eficaz y transparente.
Para realmente mejorar las condiciones de sociales y combatir la pobreza, es necesario que el gasto público esté orientado a cumplir objetivos claros de política pública y sea evaluable. De ahí la importancia de contar con Reglas de Operación. Su publicación ha ayudado a tener un documento base, con criterios elementales. Pero ahora es necesario que estén bien estructurados y resuelvan los problemas públicos encontrados.
Las dependencias federales deben
tener claro el problema público que se busca resolver, y conocer los resultados
de sus intervenciones. Diseñar política pública con base en evidencia, para
evaluar, medir y corregir. De lo contario, lo único que tendremos son
intenciones sustentadas en la buena voluntad, y con eso no se resuelven
problemas sociales ni se genera bienestar.
[1] https://www.gob.mx/proyectosyprogramasprioritarios
[2] Ver: https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/2020/Comunicado_09_PRESENTACION_DE_EVALUACIONES_DISENO_2019_2020.pdf
[3] Miles de millones de pesos
[4] p.45, de Evaluación del programa Crédito Ganadero a la Palabra.
[5] https://sidof.segob.gob.mx/notas/5595663
[6] https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Documento-completo-40-A-de-estrategias.pdf
[7] Se calculó el efecto en los ingresos tributarios según la sensibilidad reportada por SHCP en CGPE 2020 y se estima que ante un crecimiento económico de -8% en 2020 se puede tener una caída de -345 mmdp de ingresos tributarios.
