Cumbre de Latinoamérica y el Caribe: es tan importante elevar la tributación como lograr un gasto público progresivo

Ciudad de México, 28 de julio de 2023

Este 27 y 28 de julio, en Colombia, se lleva a cabo la Primera Cumbre de Latinoamérica y el Caribe para una Tributación Global Incluyente, Sostenible y Equitativa. La Cumbre es un espacio de discusión y cooperación tributaria para los países de la región, y ha tenido el objetivo de identificar posiciones comunes para fortalecer la voz de Latinoamérica y el Caribe en el debate global de política tributaria.

Tal voz es pertinente y su atención, impostergable: las estimaciones de la CEPAL sitúan la evasión y elusión fiscal en cerca de seis puntos del PIB de América Latina. Otras estimaciones señalan que el 27% de la riqueza privada total de América Latina está depositada en países que ofrecen un tratamiento impositivo favorable para los más acaudalados.

Que los Gobiernos dejen de recaudar a causa de esta combinación de fenómenos, en una región caracterizada por tantas desigualdades, implica que se abandone la oportunidad de destinar recursos a los sistemas de educación, salud, justicia o seguridad, los cuales, bien gestionados, ayudan a materializar derechos económicos y sociales reconocidos en tratados internacionales y en legislaciones nacionales.

Dada la gravedad del panorama, México Evalúa da la bienvenida a la discusión en esta Cumbre; y coincide en señalar la necesidad de contar con sistemas tributarios incluyentes, sostenibles y equitativos. En diferentes análisis hemos cuestionado ciertas políticas fiscales regresivas de México que profundizan las desigualdades, como los estímulos a las gasolinas, las ayudas que recibe Pemex, o la aplicación poco progresiva de las tasas del impuesto sobre la renta. También hemos recomendado implementar o mejorar los mecanismos de recaudación en impuestos patrimoniales, que por su naturaleza recaudan más de los sectores de la población que más recursos tienen, como el impuesto a la tenencia de automóviles o el predial, los cuales podrían ampliar el ejercicio de derechos de los menos favorecidos.

Asimismo, nos parece valioso discutir la posibilidad de contar con mecanismos que faciliten la coordinación entre las autoridades fiscales de los países de América Latina y el Caribe, con el fin de elevar el intercambio de información y reducir la competencia fiscal, y que esto derive en una mayor recaudación total para la región.

Sin embargo, para valorar la capacidad de redistribución del ingreso de la política fiscal (uno de los ejes principales a discutir en dicha cumbre), creemos que es indispensable analizar tanto la política tributaria como la política de gasto público. Ésta última es la que define el efecto final en la distribución, y en la práctica se considera una vía muy efectiva para redistribuir el ingreso si sirve para financiar instituciones incluyentes como, por ejemplo, los sistemas universales de seguridad social o de salud y los programas progresivos efectivamente abocados en beneficiar a los que menos tienen y en compensar la desigualdad del mercado.

Por el contrario, enfocarse exclusivamente en la tributación ofrece una perspectiva parcial del impacto potencial de las políticas de redistribución del ingreso. Por eso nos parece indispensable discutir paralelamente las reformas tendientes a elevar la recaudación y aquéllas que procuren un gasto público más progresivo. 

De lo contrario, se visualiza el peor escenario: mayores ingresos gracias a las reformas tributarias que favorecen la progresividad fiscal, pero con un gasto público que financia programas e instituciones regresivas. Esto incluso podría anular todo esfuerzo tributario por lograr mayor igualdad social.

Por lo anterior, exhortamos a los participantes de la Cumbre, y a los que participen en futuros encuentros, a no olvidar los mecanismos que contribuyan a tener un sistema presupuestario más democrático, y a considerar la implementación de las siguientes medidas:

1. Proteger los recursos de instituciones que garantizan derechos y una mejor redistribución del ingreso, ante la captura política de los presupuestos:

• Calcular los costos adicionales para corregir y lograr instituciones inclusivas y progresivas, así como de otros programas o iniciativas que promuevan el desarrollo económico y social. En la presupuestación deben considerarse parámetros como el crecimiento poblacional o el tamaño de los territorios, con el fin de tener referencias que permitan valorar la suficiencia presupuestaria.
• Otorgar suficiente financiamiento a instituciones y programas públicos que garantizan derechos y servicios públicos vitales para el desarrollo económico y social, para reducir el riesgo de que los gobiernos, por consideraciones políticas o electorales, reduzcan el gasto en sectores que contribuyen a combatir la pobreza y la desigualdad.
• Controlar los virajes discrecionales en el gasto público, a través de un buen balance de los pesos y contrapesos a lo largo del ciclo presupuestario, y con la creación de mecanismos que incentiven una mejor toma de decisión con relación a la asignación de los recursos.
• Fortalecer la participación del Poder Legislativo a través de instituciones técnicas, especializadas y apartidistas, para que, entre otras funciones, revisen el marco macroeconómico y fiscal propuesto por el Ejecutivo, así como el impacto fiscal de la creación o reforma de instituciones y programas. Esto, con el fin de que los legisladores tomen decisiones informadas con relación al presupuesto. 

2. Evaluar los sistemas de seguridad social y de salud, así como los programas sociales, para corregirlos y garantizar que sean progresivos, y que tengan un impacto positivo contra la desigualdad.

3. Garantizar la sostenibilidad de las empresas públicas mediante reglas que las obliguen a ser fiscalmente más transparentes y responsables. Asimismo, condicionar las transferencias que les hagan los gobiernos a cambios internos que garanticen su viabilidad.

4. Buscar soluciones al crecimiento acelerado del gasto en pensiones, con el fin de evitar un mayor deterioro del margen fiscal de los gobiernos, el cual puede desencadenar recortes a programas que garantizan derechos humanos. Sin solucionar el aumento del gasto en pensiones, se corre el riesgo de que los mayores ingresos obtenidos por reformas tributarias se destinen sólo a cubrirlas. 

5. Destinar la deuda pública en proyectos socialmente rentables, e impedir que se destinen a gasto corriente o a programas que implican más costos que beneficios. La deuda bien invertida puede detonar el crecimiento y bienestar social; sin embargo, también puede restar beneficios a la población si se destinan a proyectos regresivos, pues reduce el espacio fiscal de los gobiernos.

6. Asegurar la transparencia y rendición de cuentas de los fondos y fideicomisos públicos, para que cumplan estrictamente con los propósitos de su creación y beneficien a la población objetivo. Estos instrumentos no deben servir para desviar u ocultar recursos.

Apostar solamente a la expansión en la recaudación tributaria no es suficiente. Esta hipotética expansión, además, no va a traducirse automáticamente en más derechos y menos desigualdades, especialmente en una región caracterizada por presidencialismos fuertes y contrapesos débiles. Por eso nos parece ineludible discutir los temas de tributación y gobernanza fiscal de manera conjunta.