¿Cuánto perdemos si perdemos el sistema de justicia penal?

María Novoa (@marianovoacv) y Monserrat López (@MonLopez_ )  | Animal Político

El pasado 15 de enero circuló un conjunto de borradores de reformas e iniciativas, impulsadas por el Fiscal General, cuyo espíritu y contenido es un tajante revés al sistema de justicia penal. Que estas propuestas planteen la posibilidad de extender el arraigo a todos los delitos, de eliminar la figura del juez de control y de emplear, dentro de un procedimiento, pruebas obtenidas bajo tortura, implica sin duda un desapego total de los estándares internacionales en materia de derechos humanos. Pero las afectaciones irían más allá, pues estos hipotéticos cambios supondrían también una reestructuración completa en el aparato de justicia que nos ha costado más de 11 años construir.

En efecto, un golpe de esta naturaleza enajenaría un sistema que está en vías de consolidación y mejora, y la consecuencia directa sería tirar a la basura miles de millones de pesos que se han empleado para dar operatividad al sistema penal acusatorio. Pero ¿de cuánto dinero estamos hablando? ¿Cuánto nos ha costado materializar las modificaciones legales hechas desde 2008? Ésta es nuestra estimación.

Primera inversión: implementación de la reforma

La reforma de 2008 contempló un plazo de implementación del sistema de justicia penal de ocho años. Así, consideró que para 2016 el sistema se habría implantado en todo el territorio y entraría en su fase de consolidación. Los principales recursos federales invertidos para la implementación vinieron de la extinta Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC). Dicha instancia, dependiente de la Secretaría de Gobernación, fue la encargada de apoyar a las autoridades locales y federales para la implementación del sistema de justicia.

De 2008 a 2016, la SETEC ejerció un monto de 4 mil 881 millones de pesos para el diseño de las reformas legales, cambios organizacionales, construcción y operación de la infraestructura y capacitación para todos los operadores. Del total de recursos, anualmente se destinó alrededor del 80% a subsidios a entidades federativas y municipios, con esta distribución: 41% para capacitación, 17% a difusión y transparencia, 15% a gestión y organización institucional, 11% al desarrollo de tecnologías de la información y el 16% restante a infraestructura, planeación, normatividad y seguimiento y evaluación^[1].

Otra fuente importante de recursos para esta primera parte del proceso fue el Fideicomiso para la Implementación del Sistema de Justicia Penal en las Entidades Federativas, con una aportación inicial de 5 mil millones de pesos. Los apoyos del Fideicomiso se otorgaron a través de la modalidad de copago, en la que las entidades federativas tendrían que aportar los recursos para cubrir el 50% de los proyectos aprobados. Hasta 2016 las entidades invirtieron 11 mil 200 millones de pesos en 742 proyectos de infraestructura y equipamiento. Entre el subsidio SETEC y el Fideicomiso se destinaron 14 mil 759 millones de pesos para la implementación de la reforma^[2], de 2010 a 2016. Las entidades federativas más beneficiadas por estos recursos fueron Baja California, el Estado de México, Oaxaca, Jalisco, Guanajuato y el entonces Distrito Federal. Según información proporcionada por la SHCP, todos los recursos para la implementación de proyectos autorizados por el Comité Técnico ya fueron transferidos a las entidades federativas correspondientes^[3].

Por otro lado, en noviembre de 2013 el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) creó el Fideicomiso para el Desarrollo de Infraestructura que Implementa la Reforma Constitucional de 2008. Hasta 2016, se reportaron egresos por 1,365 millones de pesos, destinados principalmente a la construcción de los Centros de Justicia Penal Federal, a la adecuación de áreas para la instalación de salas de audiencia, áreas de apoyo y obras complementarias, la adquisición de infraestructura tecnológica, equipamiento y herramientas informáticas, la adquisición de mobiliario y equipo, soporte tecnológico en materia de seguridad, así como servicios profesionales y estudios para la construcción de los centros de justicia federales^[4].

Por su parte, la entonces Procuraduría General de la República, a través de su Unidad para la Implementación del Sistema Procesal Penal Acusatorio (UISPPA), invirtió 1,044 millones de pesos de 2014 a 2016 en el diseño y la ejecución de acciones para avanzar en la implementación y consolidación del sistema de justicia penal^[5]. Dentro de las principales actividades impulsadas por la instancia se cuentan las de seguimiento y evaluación de la operación del SJP y la consolidación de un Modelo de Gestión Tipo, así como diversas actividades de capacitación realizadas con la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID) y con la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE).

Además, la cooperación internacional ha sido también fuente de financiamiento complementaria, con cantidades millonarias para la implementación del nuevo sistema. Entre el ejercicio fiscal de 2008 y 2016, el gobierno de Estados Unidos destinó más de 2.8 mil millones de dólares al proceso de implementación. De estos recursos, 68% correspondieron al rubro de Cumplimiento de la Ley y Control de Narcóticos, con el que se ejecutaron programas de capacitación a operadores del sistema penal y asistencia técnica.^[6] Algunas de las acciones ejercidas incluyeron el equipamiento de más de 120 juzgados en 21 estados para la grabación de audiencias, así como la capacitación de más de 9 mil operadores y 100 jueces^[7].

Segunda inversión: la consolidación del sistema

A partir de junio de 2016, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) fungió como principal responsable de la consolidación del Sistema de Justicia Penal a nivel federal. Para sus programas prioritarios se destinaron al menos 36 millones de pesos durante 2017 y 2018 de aportaciones federales y estatales para la consolidación del sistema, con el fin de fortalecer las capacidades de los operadores del sistema de justicia penal^[8]. Durante este periodo el SESNSP realizó diversas mesas de trabajo con los operadores y se diseñó una estrategia que derivó en 10 acciones focalizadas para el uso de los recursos materiales, financieros y humanos para la consolidación del sistema. Se impartieron, por ejemplo, diversos cursos y talleres para la formación inicial para los operadores de las instituciones de seguridad pública, procuración de justicia y sistema penitenciario, así como cursos de actualización sobre justicia penal. Considerando también los egresos que reportó el Fideicomiso del CJF^[9] así como el presupuesto de la PGR, de 2016 a 2018 se invirtieron 1,140 millones de pesos para la consolidación del sistema.

Diez años de inversión, esfumados

Dejando momentáneamente de lado los diversos esfuerzos estatales, así como el apoyo internacional, la implementación y consolidación del sistema de justicia penal ha implicado un desembolso de recursos públicos no menor a los 18 mil 308 millones de pesos. Por tanto, además de las graves violaciones a los derechos humanos y al debido proceso, las iniciativas de reforma demuestran un gran desconocimiento –o insensibilidad– ante las repercusiones institucionales, políticas y económicas.

No es cuestión únicamente de defender, desde el punto de vista financiero, una inversión destinada a la transformación. Creemos que la apuesta debería estar en el aprovechamiento de lo existente, lo que supone perseverar para que funcione una maquinaria que tanto tiempo y dinero nos ha costado. Ése debería ser un principio rector de una verdadera política de austeridad republicana.

Si el sistema de justicia penal no ha logrado consolidarse no es a causa de su diseño. Y, en todo caso, la solución no es regresar 12 años atrás y demoler lo avanzado.

^[1] Hallazgos 2016, seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal. México Evalúa 2017. Disponible aquí.

^[2] Hallazgos 2016, seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal. México Evalúa 2017. Disponible aquí.

^[3] A través de la solicitud de información con folio 0601300000919.

^[4] Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal en el Poder Judicial de la Federación, Consejo de la Judicatura Federal (CJF). Disponible aquí.

^[5] https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/253667/11.UISPPA.pdf

^[6] U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Beyond, Servicio de Investigación del Congreso (Congressional Research Service), disponible aquí.

^[7] Eric Olson, The Evolving Mérida Initiative and the Policy of Shared Responsibility in U.S.-Mexico Security Relations, Wilson Center, disponible aquí.

^[8] Para el FASP se consideran los programas por destino del gasto “Fortalecimiento al Sistema Penitenciario Nacional y de Ejecución de Medidas para Adolescentes”, “Implementación y Desarrollo del Sistema de Justicia Penal y Sistemas Complementarios”, “Seguimiento y Evaluación” y “Tecnologías, Infraestructura y Equipamiento de Apoyo a la Operación Policial”. Disponible aquí.

^[9] Fideicomisos sin estructura orgánica, SHCP. Disponible aquí.