¿Control del déficit..? Papelito habla
Parece que al mercado ya no le calman las promesas de estabilización del déficit. A las palabras se las lleva el viento y para enviar las señales correctas a los inversionistas, debemos pasar de las promesas a los compromisos contundentes, regulados en la ley.
Mariana Campos(@mariana_c_v) y Alejandro García (@myosus) /Animal Político
Los legisladores dejaron ir una oportunidad de “oro” en la discusión de la Ley de Ingresos. Pudieron, y debieron, convertir la promesa del Poder Ejecutivo de disminuir la deuda en un compromiso ‘legal’. Las palabras se las lleva el viento, en cambio “papelito habla”. Los ciudadanos somos como las novias ‘enamoradas’, queremos que nos firmen el compromiso, que éste se enmarque en la ley.
Actualmente, el Gobierno Federal atraviesa una fuerte presión en sus finanzas públicas, en gran parte debido al incremento del costo financiero de la deuda. El monto que se prevé en este rubro en 2017 para todo el sector público presupuestario es de 568 mil millones de pesos, equivalente al total del presupuesto educativo y a más de seis veces lo que destinará a los grandes proyectos de infraestructura [1].Y aún podría aumentar más por el desgaste de la credibilidad de la política fiscal y el deterioro de las perspectivas de las calificadoras internacionales sobre la deuda soberana.
El incremento en el costo de la deuda es resultado de varios factores. Uno de ellos es que el saldo de la deuda por pagar crece[2]. Otro es la pérdida de credibilidad de la política fiscal, la cual, es controlada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Si el mercado financiero no confía en lo que anuncia la autoridad fiscal, sube el costo de financiamiento para el gobierno mexicano.
Entre otros asuntos, la credibilidad de la política fiscal cayó porque esta Administración se endeudó de manera creciente en un contexto de bajo crecimiento económico. La deuda pública ha aumentado 14 puntos del PIB en esta Administración, pasando de 36.4 en 2012 a 50.5 puntos esperados para el cierre de 2016. A esto se tendrá que agregar lo que se acumule en 2017 y lo que sumen los ajustes por la ya rutinaria subestimación del crecimiento económico[3].
Además, no se han materializado en los hechos las promesas de reducir la deuda pública como porcentaje del PIB contenidas en los Criterios Generales de Política Económica. Después de pedir cada incremento en la deuda, el gobierno ha señalado una y otra vez que posteriormente ésta irá disminuyendo en los próximos años, pero no se ha cumplido.
Es importante señalar que la SHCP reportó el viernes pasado que el déficit ampliado al tercer trimestre de 2016 disminuyó en más de 50 por ciento en términos reales con respecto al mismo periodo del año anterior. Esto puede considerarse un avance en materia de disciplina fiscal, pero sería precipitado afirmar que se seguirá avanzando de manera consistente por esta ruta.
Si bien la SHCP considera que tiene un manejo responsable de la deuda, los mercados internacionales ya tienen sus dudas. Hacienda sostiene que la emisión de nuevos bonos y deuda con mejores condiciones y costos históricos[4] refleja la confianza de la comunidad financiera y el buen manejo de la deuda pública por parte del Gobierno Federal. Sin embargo, el mercado ya elevó la probabilidad de incumplimiento de pago de la deuda soberana mexicana, aun cuando la calificación no ha cambiado.
La manera en la que el mercado maneja un aumento del riesgo es exigiendo mayores tasas de interés. En los últimos meses, dos calificadoras de deuda (Moody’s[5] y Standard & Poor’s[6]) han cambiado su perspectiva sobre la deuda soberana de México a negativa. Esto fue resultado de las dudas que mantienen sobre 1) la evolución de la deuda y 2) la capacidad de pagarla del gobierno, en un contexto de débil crecimiento económico[7]. Aún no han bajado la calificación, pero persiste la incertidumbre sobre si será posible mantenerla en los próximos años.
Por todo lo anterior, era urgente que los legisladores crearan nuevos mecanismos de disciplina fiscal para garantizar una tendencia decreciente del déficit y aminorar la perspectiva de riesgo que prevalece.
Cabe señalar que el riesgo de crédito del gobierno mexicano se percibe “mayor” al de países que tienen calificaciones similares como Chile, Perú y Tailandia, o inclusive, al de países con una menor calificación, como es Panamá[8]. Hace dos años, estos países contaban con un riesgo muy similar al nuestro, pero México se ha vuelto más riesgoso. Entonces, aun cuando se anuncia que los costos de financiamiento del gobierno son históricamente bajos, comparado con otros países, parece que no lo son.
Parece que al mercado ya no le calman las promesas de estabilización del déficit. Como ya dijimos, las palabras se las lleva el viento. Para enviar las señales correctas a los inversionistas, debemos pasar de las promesas a los compromisos contundentes, regulados en la ley.
Pero la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sólo obliga al Gobierno a garantizar el déficit del siguiente año. En la discusión del Paquete Económico 2017 se comprometerá el déficit de ese mismo año. En un contexto en donde el Congreso es un débil contrapeso, entonces queda a discreción del Gobierno el tamaño del déficit de 2018 en adelante. Esto no sería un problema mayor, si la confianza no hubiera disminuido y la evolución de la deuda no hubiera sido señalada como ‘el riesgo’ a vigilar por las calificadoras de valores.
Una manera de fortalecer la credibilidad de la política fiscal y de generar confianza en los mercados, que cada vez exigen mayores tasas al Gobierno a cambio de la liquidez que le prestan, sería establecer un techo fijo de déficit permitido en la LFPRH, como fue recomendado desde 2015 por el Fondo Monetario Internacional (FMI). La magnitud de este techo se puede discutir.
Además, podría regularse en un transitorio el periodo de “ajuste” hacia el “nivel permitido”, con un compromiso legal de cómo irá disminuyendo el déficit año con año.
Un compromiso de esa talla podría tomarse como “garantía” de que el compromiso del gobierno de disminuir el déficit en los próximos años será ejecutado de manera efectiva, incluso, en periodo de campañas presidenciales, cuando la tentación de gastar es mayor.
Para evitar atar al gobierno en una camisa de fuerza, también podría incluirse una cláusula especial para que, en casos debidamente justificados, pueda pedir un aumento al techo de déficit establecido en la ley. Por supuesto, se definirían en la misma ley los casos en los que sería pertinente una solicitud de esta naturaleza.
La falta de capacidad técnica y de voluntad política de los legisladores para discutir esta agenda también refuerza la necesidad de un Consejo Fiscal autónomo, apartidista y con capacidad técnica. Así, la confianza de la comunidad financiera en la política fiscal de México se fortalecería.
México Evalúa apoya la recomendación del FMI, y del Colectivo Peso, sobre la creación y puesta en marcha de un Consejo Fiscal u Oficina de Presupuesto con estas características. Puede ayudar a elevar la discusión de la política fiscal, el monitoreo de ejercicio del presupuesto y la pertinencia del marco macroeconómico.
* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Alejandro García es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es Licenciado en Economía por el ITAM.
[1] Gasto programado en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF 2017) en “Proyectos de inversión” programas presupuestarios del Gobierno Federal de modalidad K.
[2] Existen otros factores relacionados con el entorno internacional que afectan la tasa de interés y el tipo de cambio. Algunos que se pueden mencionar son el Brexit y las promesas de implementar medidas proteccionistas en contra de tratados de comercio internacional por parte de candidatos a la presidencia de los Estados Unidos de América.
[3] Debido a que la SHCP solicita el monto de endeudamiento con base en un estimado de crecimiento de la economía, si sobreestima el crecimiento del PIB, como lo ha hecho de manera reiterada, el monto de deuda al final del año resulta mayor como porcentaje del PIB a lo esperado originalmente. En 2013 estimó que la economía crecería 3.5%, pero sólo creció 1.4%. En consecuencia, la deuda como porcentaje del PIB en lugar de alcanzar 37% como se había previsto, cerró en 38.6%. En 2014 estimó 3.9% de crecimiento y se observó 2.1%, por lo que la deuda como porcentaje del PIB pasó de 40.5% a 41.4%. En 2015 estimó un crecimiento de 3.7% pero se observó uno de 2.2%, así la deuda como porcentaje del PIB pasó de 43.3% a 45.7% . En 2016 estimó un crecimiento de 2.4% y falta ver cómo queda al cierre del año. Sin embargo, la SHCP ya anunció que estima que la deuda como porcentaje del PIB pase de 47.8% a 50.5%, el cambio en la deuda es de casi 3 puntos del PIB.
[7] Por esto es fundamental cuidar y evitar los recortes en gasto de inversión en capital humano e infraestructura.
[8] Riesgo de crédito según los swaps de incumplimiento crediticio (CDS por sus siglas en inglés), de los cuales se puede calcular la probabilidad de incumplimiento con la metodología que especifica Deutsche Bank Research aquí.
