Consejos de la judicatura: centinelas de la independencia judicial
Por Laurence Pantin (@lpantin), Adriana Aguilar (@adi_aguiarias) y Alejandra Quezada (@quezada_as) | Proceso
En México, la independencia judicial está bajo asedio. Las arremetidas para capturar al Poder Judicial y los ataques a la labor de juzgadores son el pan de cada día. La situación es preocupante, sobre todo en un contexto que necesita con urgencia de órganos de impartición de justicia comprometidos con su papel de freno y contrapeso, dentro del sistema que caracteriza a una sociedad que se dice democrática.
El ejemplo más reciente es la ampliación por dos años del mandato de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal y de su presidente, quien encabeza también la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el ministro Arturo Zaldívar. Este “regalo”, como ya lo referimos, además de inconstitucional, compromete la independencia del Poder Judicial Federal; sobre todo cuando la ampliación, inicialmente propuesta por un diputado del Partido Verde, fue defendida y celebrada por el presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado, Ricardo Monreal y por el mismo presidente de la República.
Este repentino interés del Ejecutivo y de su más fiel operador legislativo por el Consejo de la Judicatura Federal contrasta con la iniciativa para desaparecer los consejos de la judicatura a nivel local, presentada por el mismo Monreal en 2019. En ella, el senador expone la “excesiva interferencia” que los gobernadores de los estados tienen en el nombramiento de los consejeros y alerta sobre el riesgo que esto representa para la independencia judicial. Es decir, denunciaba a nivel local lo que promovió recientemente a nivel federal.
Aunque el diagnóstico de la iniciativa era acertado ya que la injerencia política en la integración de los consejos de la judicatura es un riesgo real, la solución propuesta por Monreal de desaparecerlos y devolver las funciones administrativas a los plenos de los tribunales superiores de justicia es engañosa, ya que pasa por alto que los plenos están integrados por magistrados, quienes también son nombrados con la intervención de los poderes Ejecutivo y/o Legislativo locales, la mayoría de las veces sin proceso de selección meritocrático[1]. ¿Por qué el súbito interés en los consejos de la judicatura? Aunque quizá debamos dar unos cuantos pasos atrás, para procurar responder otra pregunta clave…
¿Deben existir los consejos de la judicatura?
De hecho, es importante recordar que uno de los principales objetivos que se buscaba con la creación del Consejo de la Judicatura Federal en 1994 y de sus homólogos locales entre 1988 y 2017 era consolidar la independencia judicial, al trasladar a los consejos las actividades administrativas que originalmente desarrollaban los plenos de los tribunales superiores de justicia, en particular las relativas al nombramiento y vigilancia de los jueces y demás funcionarios jurisdiccionales.
Actualmente, 30 de las 32 entidades del país cuentan con un Consejo de la Judicatura[2] que se encarga de la gestión de los recursos humanos, materiales y financieros, lo cual permite que los magistrados pueden concentrarse en su tarea fundamental: impartir justicia.
Ahora bien, ¿cuál es el balance que se puede hacer sobre la gestión de estas instancias en un país en el que 43.1% de las personas mayores de edad confían “poco” o “nada” en sus jueces[3]?
Ante la falta de evidencia a partir de la cual fue presentada la propuesta del senador Ricardo Monreal para desaparecer los consejos de la judicatura[4], y frente a la carencia de estudios centrados en las instancias de gobierno judicial locales, en el programa de Transparencia en la Justicia de México Evalúa desarrollamos una investigación a profundidad al interior de los poderes judiciales del Estado de México, Guanajuato, Querétaro y Yucatán[5].
Los hallazgos de nuestro estudio son contundentes: los consejos de la judicatura han resultado muy útiles en el proceso de profesionalización de los funcionarios judiciales, y su funcionamiento ha permitido impulsar una impartición de justicia de mayor calidad. La relevancia de la labor de las instancias de gobierno judicial es ponderada por los propios funcionarios, ya que la gran mayoría de los entrevistados (entre el 74% y el 93%, dependiendo del estado) consideró que la desaparición de los consejos de la judicatura sería un retroceso y más del 90% de los funcionarios percibe positivamente el desempeño de su Consejo de la Judicatura.
Ahora bien, no todo es miel sobre hojuelas. Existen varios aspectos en los que, efectivamente, se requieren cambios.
Una característica constante de los procesos de selección de los consejeros de la judicatura, presidentes y titulares de los órganos auxiliares en los poderes judiciales analizados es su deficiente regulación y escasa transparencia, en particular cuando son nombrados por los poderes Ejecutivo y Legislativo. Esta opacidad contribuye a que las designaciones se lleven a cabo con cierto grado de arbitrariedad, lo que puede afectar la legitimidad, independencia y el buen gobierno de los poderes judiciales. En el caso específico de los consejeros, los requisitos definidos para ocupar el cargo no necesariamente garantizan que las personas seleccionadas cuenten con las competencias, experiencia y méritos necesarios o que no vayan a tener conflictos de intereses.
Por ello, recomendamos establecer con claridad los procesos y criterios de selección de los consejeros de la judicatura, fortaleciendo los controles –requisitos y prohibiciones– que aseguren su idoneidad e independencia. Asimismo, sería deseable que los procesos de selección para estos cargos se realicen a partir de una convocatoria, con espacios de participación de la sociedad civil para el escrutinio público y con transparencia.
Otro problema que identificamos es la insuficiencia de presupuesto de los poderes judiciales y su debilidad con respecto a los demás poderes en la negociación de su propio presupuesto. Esto es especialmente preocupante ya que los candados normativos para proteger el presupuesto de los poderes judiciales (como el otorgarles el 2% del presupuesto o de los ingresos estatales o que no pueda disminuirse de un año para otro) a menudo no son respetados. También descubrimos que es común que el Poder Ejecutivo pida al Judicial modificar su propuesta de presupuesto o que la modifique antes de pasar el proyecto de presupuesto consolidado al Legislativo, sin consultarlo ni considerar sus necesidades. El Ejecutivo puede incluso llegar a ejercer presión sobre el Judicial al retrasar sus ministraciones.
Para garantizar la sustentabilidad financiera de los poderes judiciales, se deben generar mecanismos para que se respeten los candados normativos que protegen los presupuestos, cuando éstos existan; cuando no, es recomendable que se establezcan.
Otro de nuestros hallazgos tiene que ver con los controles que existen en relación con el ejercicio de los recursos: las auditorías internas han demostrado ser poco eficaces y transparentes. Uno de los problemas principales es que las auditorías deben ser aprobadas previamente por el Consejo de la Judicatura (o el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, en el caso de Yucatán), lo que resta independencia y autonomía a las contralorías. Por ello, nuestra recomendación es que el titular de la contraloría sea nombrado por un órgano externo al Poder Judicial.
Otro punto fundamental es la selección de los funcionarios. En este tema identificamos distintos grados de consolidación de los procesos de selección y promoción de los operadores jurisdiccionales y administrativos. En particular, en el caso de los administrativos, los procesos se caracterizan por un mayor grado de opacidad y arbitrariedad. En cuanto a los funcionarios jurisdiccionales, es importante privilegiar los mecanismos basados en criterios meritocráticos que garanticen que quienes ocupen los cargos sean las personas más aptas. Por cierto: el 26 de mayo presentamos una investigación sobre este tema, titulada: 20 recomendaciones para consolidar la carrera judicial.
Finalmente, durante este estudio identificamos que sólo uno de los cuatro poderes judiciales estudiados –el del Estado de México– ha delegado la totalidad de las atribuciones administrativas al Consejo. En los otros tres poderes judiciales, en particular en Yucatán, los plenos de los tribunales superiores de justicia conservan algunas de estas funciones, lo cual obstaculiza el funcionamiento de los consejos de la judicatura y, por lo tanto, de los poderes judiciales. Por ello, consideramos que se deben impulsar, a través de reformas legislativas, el traslado de la totalidad de funciones de gobierno judicial a los consejos, consolidándolos como verdaderas instancias de gobierno judicial.
Como se infiere, los
consejos de la judicatura no deben desaparecer, sino fortalecerse. Las afectaciones a la independencia judicial
derivadas de la injerencia del Ejecutivo
y del Legislativo en la integración de los consejos de la judicatura no son
atribuibles a los poderes judiciales ni a los consejos mismos. La solución,
entonces, no puede ser su desaparición. Por el contrario, es indispensable
fortalecerlos para impedir un uso político y corrupto de la justicia.
[1] En 20 estados los magistrados son electos por la intervención únicamente de los poderes legislativo o ejecutivo, en Jalisco interviene el legislativo y Comité de Participación Social del Sistema Anticorrupción del Estado. En el resto tiene participación el Poder Judicial, aunque no con poder de decisión. Sólo en siete estados son electos por concurso de oposición conforme a sus calificaciones, aunque también se requiere una ratificación por parte del Legislativo (Aguascalientes, Chihuahua, Coahuila, Estado de México, Michoacán, Oaxaca y Guanajuato. Cabe señalar que en este último caso las ternas las presentan de manera alternada, el Poder Judicial y el Ejecutivo, cuando la envía este último no se realiza concurso de oposición).
[2] En algunas entidades tienen nombres distintos: Consejo del Poder Judicial, o Junta de Administración Vigilancia y Disciplina, pero aquí nos referimos a todos los órganos de gobierno judicial bajo la denominación “consejos de la judicatura”.
[3] Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública de 2020 (Inegi).
[4] Situación que también detectamos en la iniciativa que finalmente se aprobó como reforma constitucional y que determinó desaparecer el Consejo de la Judicatura de Baja California, cuya aplicación fue suspendida por la SCJN en espera de que resuelva sobre su constitucionalidad.
Nuestro análisis puede consultarse en https://www.proceso.com.mx/opinion/2020/8/4/baja-california-una-cinica-captura-del-poder-judicial-247170.html
[5] La metodología empleada consistió en cuatro estudios de caso. Entrevistamos a 170 operadores funcionarios judiciales de los cuatro poderes judiciales y a 26 actores externos (abogados y funcionarios de los poderes Ejecutivo y Legislativo locales). Revisamos normatividad, estándares internacionales, fuentes hemerográficas, doctrina, estadística oficial y datos proporcionados por los propios poderes judiciales.
