Los tres retos de México en generación eléctrica
Competencia económica y transición energética III
Por Viviana Patiño y Paul Alejandro Sánchez
En días recientes, el mundo estuvo atento a las discusiones en la cumbre climática más importante del año, la COP 28. La transición energética (TE) fue uno de los temas principales, y si hay algo que quedó claro es que, aunque se ha logrado una transformación notoria en la forma de nos abastecemos de energía en el mundo, el proceso no lleva el ritmo que debería.
Diversos aspectos de la transición energética han mejorado respecto de la década anterior. Según el World Economic Forum (WEF), las naciones se encuentran 10% más preparadas para lograr la TE. Pero ese avance no es suficiente, y los efectos del cambio climático son cada vez más evidentes. En 2022 se alcanzó otro récord de emisiones de gases de efecto invernadero de 37 gigatoneladas (Gt), y se observó un aumento global de temperatura promedio superior a 1.5°C[1] en el verano de 2023 lo que va en sentido contrario a los acuerdos climáticos globales. Esto va más allá de indicadores; los efectos son más que palpables. El huracán Otis adquirió en tan sólo seis horas la categoría 5 debido, en parte, a las altas temperaturas del Océano Pacífico, provocadas, según estudios científicos, por el fenómeno El Niño y por el calentamiento global.
Para limitar el calentamiento global a 1.5°C es necesario que para 2030 se reduzcan las emisiones de dióxido de carbono equivalentes (CO2eq), para ubicarse en 27 Gt, según las estimaciones de Climate Action Tracker. Esto implica una reducción de 10 Gt con respecto a los niveles observados en 2022. Una tarea titánica. Según la International Renewable Energy Agency (IRENA), si se implementaran exitosamente las medidas para alcanzar todas las metas –llamadas contribuciones determinadas a nivel nacional, o NDC, por sus siglas en inglés–, se podrían reducir las emisiones globales de CO2eq en un 6% (2.2 Gt) para 2030, y en un 56% (20.6 Gt) para 2050, en comparación con los niveles de 2022.
Ante este escenario, es imperativo poner en marcha procesos de TE más ambiciosos, lo que presupone que tomemos en consideración una vastedad de elementos. En esta entrega profundizaremos en uno de ellos: la generación eléctrica, que es un ángulo importantísimo en la reducción de emisiones en el sistema energético.
La generación eléctrica en el mundo
Entre 2010 y 2022, el consumo eléctrico a nivel mundial pasó de 18,559 teravatios-hora (TWh) a 25,530 TWh, lo que implica un crecimiento del 37.6% en ese periodo, o un crecimiento medio anual del 2.7%. Se espera que la demanda eléctrica para 2050 mantenga un importante ritmo de crecimiento, triplicando y superando los 70,000 TWh: se trata de un escenario conservador que supone el cumplimiento de las NDC, según estimaciones de Enerdata.
El principal motor de crecimiento de la demanda eléctrica mundial será el dinamismo de las economías de Asia, África, Medio Oriente y América Latina. He aquí un gran espacio de oportunidad para la generación a partir de fuentes renovables.
Según el World Energy Transitions Outlook 2023, para mantenerse en la senda hacia el objetivo de 1.5°C se necesitaría que la energía renovable se incremente anualmente 1,000 GW[2]. Para tener una perspectiva, en 2022 se agregaron aproximadamente 300 GW de energías renovables a nivel mundial, lo que representa el 83% de la nueva capacidad (el 17% está compuesto de combustibles fósiles y energía nuclear combinados). Aunque es notoria la aceleración en capacidad[3] y en la participación de energías renovables, se necesitan avances más ambiciosos para alcanzar las metas.
Como se observa en la Tabla 1, todavía existen amplios espacios de avance para cumplir las metas de 2030 y 2050. Sólo por mencionar algunos casos, a nivel país: China pasó de una capacidad instalada eólica de 29.63 GW en 2010 a una de 365.96 GW en 2022 –un crecimiento medio anual del 23.30%–, y de una capacidad instalada solar fotovoltaica de 1.02 GW a una de 393.03 GW en el mismo periodo –un crecimiento medio anual de 64.24%–. En Estados Unidos, el crecimiento de la capacidad instalada eólica pasó de 39.35 GW a 140.86 GW entre 2010 y 2022, y la solar fotovoltaica de 3.38 GW a 113.02 GW en el mismo periodo, lo que representa un crecimiento medio anual del 11.21% y del 39.7% respectivamente. Por su parte, en la Unión Europea la capacidad instalada eólica pasó de 78.94 GW a 203.46 GW entre 2010 y 2022, y la solar fotovoltaica de 30.62 GW a 197.15 GW en el mismo periodo, lo que representa un crecimiento medio anual del 8.21% y del 16.79% respectivamente.
Estos tres casos, China, Estados Unidos y la Unión Europea, representan las tres más importantes adiciones de capacidad renovable en 2022, las cuales implicaron adiciones de capacidad absoluta equivalentes a 86 GW, 18 GW y 33 GW, respectivamente, en proyectos solares, y 37 GW, 8 GW y 15 GW de adición de capacidad eólica en el mismo año.
¿Cómo ir más allá? como parte de un proceso de descarbonización de la generación eléctrica a nivel global, y con la finalidad de mitigar los efectos del cambio climático, el IPCC sugiere incorporar opciones tecnológicas que permiten mayor escalabilidad y un impacto positivo en la inversión, como la generación eléctrica solar y eólica, que tienen la capacidad de reducir anualmente 9.5 Gigatoneladas de CO2 equivalente (GtCO2eq) hacia 2030. Es decir, únicamente por generación solar y eólica podríamos reducir el equivalente a 25.7% de las emisiones totales registradas en 2022, y estrechar la brecha para alcanzar emisiones anuales cercanas a 27 GtCO2eq a 2030.
Es por ello que uno de los principales acuerdos de la COP 28 es el compromiso conjunto de 130 países signates para triplicar las energías renovables hacia 2030, lo que implicaría un paso adelante para reducir la brecha de las adiciones de capacidad necesarias para una TE efectiva que mantenga el aumento de la temperatura por debajo de 1.5ºC.
El caso mexicano
En 2023, México se posicionó en el lugar 68 dentro del Energy Transition Index (ETI), ranking de transición energética realizado por el World Economic Forum. Descendió así 28 lugares respecto de su mejor puesto en el ranking, que alcanzó en 2018, cuando obtuvo el lugar 40 respecto de 120 países que componen el ejercicio. Para contextualizar el dato: en 2023, el puntaje ETI promedio global fue de 56.3%, apenas 2.2 puntos por encima de los 54.1% registrados de México. Es decir, nuestro país está dentro del rango promedio a nivel mundial, pero al entrar al detalle se observan elementos que evidencian el declive de su desempeño en el proceso de transición energética.
Como explicamos en la edición anterior de El Sextante, el ETI está construido en dos dimensiones: desempeño del sistema energético y disponibilidad o preparación para lograr la transición energética (transition readiness). La segunda dimensión para México ha sido la peor evaluada desde el inicio del ranking en 2014. De las variables que la componen, las que resultan más rezagadas son la innovación y el ambiente de negocios.
A todas luces, estamos en un peor lugar en TE que en el que estábamos en 2018 y 2017. Ahora, definamos los tres principales problemas en generación eléctrica que necesitan solución, si es que queremos retomar el paso de la TE.
1 Capacidad instalada solar y eólica
La capacidad instalada de energía solar y eólica han tenido un crecimiento exponencial en el país. En 2010, la eólica era de 545 MW, mientras que la fotovoltaica era menor a 1 MW[4]. En 2022, la capacidad instalada de energía eólica se contabilizó en 10.30 GW, mientras que la solar sumó 12.80 GW. En otras palabras, se registra un crecimiento de más de 20 veces para la energía eólica y más de 12 mil veces en la fotovoltaica en el mismo periodo de 12 años. A pesar de este crecimiento más que significativo, a 2022 la generación eólica representó tan solo el 6% de la generación bruta total del sistema eléctrico nacional (SEM), mientras que la solar lo hizo en un 5%, lo que en conjunto representa poco más del 10%. Estos avances se deben, por un lado, al crecimiento en la capacidad instalada de generación distribuida y, por otro lado, al aumento de la aportación de generación de energía limpia en el SEV de gran escala, impulsada por la política energética posterior a la reforma de 2013 y anterior al arranque del Gobierno actual.
El punto es que con todo y el crecimiento en la capacidad instalada solar y eólica, la matriz energética de México continúa dependiendo en 79.3% (a septiembre de 2023) de fuentes fósiles de energía. La medición del impacto ambiental de la generación eléctrica, mediante la medición de la intensidad del factor de emisiones de gases de efecto invernadero del SEM, es útil para estimar el impacto en la atmósfera del sistema. Para el periodo 2015-2022, dicho factor pasó de 0.454 a 0.435 toneladas de CO2e por MWh en el SEM, lo que implica que el país sí registra una reducción efectiva del 4.2% para ese periodo, pero, como ya vimos, insuficiente para las metas que se deben alcanzar.
2 Regulación
México aún se encuentra en una turbulencia regulatoria en el sector energético que ha frenado la penetración de energías limpias en la matriz energética; una franca contradicción entre un mercado que comenzaba a abrirse en 2014 y varias modificaciones administrativas que han ido bloqueando la competencia en el sector, al punto de, incluso, contradecir tratados internacionales como el T-MEC. Como también ya lo hemos analizado en El Sextante, una de las consecuencias es la judicialización del sector eléctrico. Con base en datos del Consejo de la Judicatura Federal, las solicitudes de amparo indirecto relacionadas con la Ley de la Industria Eléctrica han aumentaron 84% entre 2018 y 2021, mientras que para el mismo periodo los amparos en revisión se incrementaron 503%. Posteriormente, ambos tipos de amparo tuvieron una caída en 2022 y 2023. No obstante, el grueso de los casos se mantiene esperando resolución de los tribunales.
Uno de los obstáculos en regulación más notorios está relacionado con los permisos y la actividad regulatoria de la Comisión Reguladora de Energìa (CRE). El desarrollo de proyectos de generación de energía limpia mayores[5] a 500 kW requiere el otorgamiento de un permiso por parte de la CRE. Sin embargo, la ejecución de esta responsabilidad por parte de la Comisión cayó drásticamente. En 2021, la entidad otorgó 82% menos permisos que en 2018 (aunque los números empiezan a subir en 2022 y se espera que sigan en ascenso). Y es que entre 2012 y 2019 la autoridad otorgó 80 permisos para centrales eólicas y 171 permisos para centrales fotovoltaicas, y detonó parte importante del crecimiento de la capacidad instalada del país. El número bajó a seis y 18 respectivamente entre 2020 y lo que va del 2023..
3 Inversión
Para lograr que el 35% de la generación eléctrica nacional provenga de fuentes de energías limpias, tal como se comprometió México en la COP 27 en El Cairo el año pasado, se necesita prácticamente duplicar las inversiones que se realizaron en energía solar y eólica entre 2012 y 2022, las cuales representan aproximadamente 8 mil millones de dólares, según datos de la CRE, y que permitieron incrementar 10% las energías renovables. Esto es consistente con declaraciones de la Asociación Mexicana de Energía Eólica (AMDEE), que sostuvo que México requiere una inversión de 1 mil millones de dólares para instalar 9.5 GW de capacidad eólica y solar adicional, lo que permitiría incrementar el 10% adicional que hace falta[6].
Este año, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicó la Taxonomía Sostenible de México, que sirve como un sistema de clasificación que permite identificar y definir actividades, activos o proyectos de inversión con impactos medioambientales y sociales positivos, con base en metas y criterios establecidos. Dentro de las actividades económicas consideradas en la taxonomía se encuentran la generación de electricidad a partir de energía solar mediante sistemas fotovoltaicos y concentradores solares, así como la generación de electricidad a partir de energía eólica. Contar con una taxonomía como ésta es un paso en el camino correcto para la descarbonización y la promoción de energías limpias, ya que ayuda a determinar cuáles son las inversiones que pueden considerarse sostenibles y cuáles incluyen la generación con fuentes limpias, incluyendo solar y eólica.
Sin embargo, es necesario activar más mecanismos (que ya existen en el marco jurídico mexicano) para atraer las inversiones. Tal es el caso de las subastas de mediano y largo plazo. Durante el periodo de 2015 a 2018 se observaron resultados exitosos en las subastas de largo plazo, ya que generaron 73 proyectos que sumaron una capacidad al sistema de 7,563 MW a un costo medio de 33,89 dólars/MWh. Asimismo, un impulso a las subastas de mediano plazo podría generar mayores eficiencias en el SEM y resolver anomalías que persisten de tiempos pasados, como la coexistencia del nuevo régimen energético constituido en 2013 y el anterior, en el que se destacan los famosos los contratos legados de autoabastecimiento, conocidos popularmente como los autoabastos.
Conclusiones
Los récords en altas temperaturas y emisiones de gases de efecto invernadero nos exigen tomar con seriedad el proceso de transición energética. México se ha estancado evidentemente, aun cuando sus metas internacionales, ya aterrizadas en legislación nacional, lo siguen comprometiendo a reducir emisiones y a incrementar su generación con energías limpias al menos en un 35%.
Observamos tres nudos o anomalías que requieren atención en cuanto a generación eléctrica, y que, a la vez, evidencian el estancamiento en la transición energética del país. En capacidad instalada, preocupa que a pesar del importante crecimiento de más de 20 veces para la energía eólica y más de 12 mil veces entre 2010 y 2022, al cierre de ese último año la generación eólica representó tan sólo el 6% de la generación bruta total del sistema eléctrico mexicano, mientras que la solar el 5%, lo que en conjunto representa poco más del 10%.
En regulación, las modificaciones al sector eléctrico obstaculizan condiciones de competencia económica y que contradicen obligaciones internacionales, y siguen provocando inconsistencias en el sector. Aunque los amparos relacionados con la Ley de la Industria Eléctrica ya van en descenso, sigue preocupando la posibilidad de un panel en el contexto del T-MEC o alguna otra vía internacional. Además, la actividad del regulador, en cuanto a permisos de generación, debe regularizarse, y es destacable que aún no tenemos impuestos al carbono de manera generalizada en el país. Por lo que toca a la inversión, aunque es una buena señal la publicación de la taxonomía sostenible, México debe redoblar los esfuerzos para alcanzar sus metas: es necesario duplicar las inversiones observadas entre 2012 y 2022 para lograr que el 35% de la generación nacional provenga de fuentes de energías limpias, tal como se comprometió en la COP 27 en El Cairo en 2022; para ello, sería muy conveniente activar los mecanismos de subastas de mediano y largo plazo, que se ha demostrado que funcionan.
Estos tres obstáculos representan un desafío significativo para el avance de la transición energética en México. Aún más preocupante es la evaluación de las contribuciones nacionalmente determinadas, que sitúa al país en la categoría de ‘críticamente insuficiente’, según Climate Action Tracker. advirtiendo sobre un aumento de 4ºC en el futuro. Este panorama nos deja claro que es imperativo retomar el rumbo en la transición energética.
Por el bienestar de los mexicanos y de todos los habitantes del planeta, se debe priorizar la lucha contra el cambio climático. El llamado a la acción es ahora más urgente que nunca.
[1] En el Acuerdo de París de 2015, las naciones firmantes se comprometieron a realizar esfuerzos para limitar el calentamiento global a 1.5ºC para mitigar los efectos adversos del cambio climático.
[2] 1 GW son 1,000 MW.
[3] La capacidad instalada es la potencia que tiene una central eléctrica para generar electricidad considerando la disponibilidad técnica de sus instalaciones y los insumos energéticos que serán transformados en electricidad en dichas instalaciones, esta capacidad de generación se mide en megawatts (MW).
[4] Estimado lector, tenga en cuenta que 1 MW es el equivalente al consumo de 10 mil focos incandescentes de 100 Watts por una hora
[5] Los proyectos por debajo de 500 kW, no requieren de permiso.
[6] Cálculos propios con base en los datos de CRE (2023). Micrositio de Permisos en materia de Generación de Energía Eléctrica. https://www.gob.mx/cre/acciones-y-programas/micrositio-de-permisos-en-materia-de-generacion-de-energia-electrica; Cenace (2023). Energía Generada por Tipo de Tecnología. https://www.cenace.gob.mx/Paginas/SIM/Reportes/EnergiaGeneradaTipoTec.aspx; y Sener (2023). Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional 2023-2037 https://www.gob.mx/sener/articulos/programa-de-desarrollo-del-sistema-electrico-nacional-2023-2037
