Claves para dimensionar la ley eléctrica que viene 

Tal como está planteada, la Estrategia Nacional del Sector Eléctrico presenta riesgos que deberán atenderse en la nueva ley de la industria eléctrica.

Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) | Programa de Regulación y Competencia | Publicado en: Animal Político

El 26 de diciembre, la presidenta de México, Claudia Sheinbaum, anunció que en el próximo periodo de sesiones del Congreso de la Unión se presentarán iniciativas de leyes que “fortalecerán las reformas constitucionales” que ha promulgado en su administración. 

Entre estas iniciativas, muy probablemente se incluirá la nueva ley de la industria eléctrica, que dará forma al sector a partir de 2025. Estará fundamentada en los cambios consagrados en la Constitución y en lo que se denominó Estrategia Nacional del Sector Eléctrico (ENSE) en noviembre pasado. La pregunta es: ¿Serán funcionales esos lineamientos planteados en la Constitución y la ENSE para diseñar un adecuado marco legal del sistema eléctrico de México? 

¿Cómo han hecho otros países para reestructurar su mercado eléctrico?

Un parámetro de referencia es el aprendizaje que otros países ya han experimentado durante procesos de reestructuración de su mercado eléctrico. Sudáfrica, por ejemplo, ha enfrentado apagones constantes debido a la mala gestión de su empresa estatal de electricidad, Eskom. La ausencia de un marco regulatorio claro e independiente, y la corrupción presente en todos los eslabones de la cadena de oferta energética, han disuadido a las inversiones privadas de no apostar por Sudáfrica. Aunque el gobierno de ese país ha implementado planes de reestructuración y búsqueda de inversiones, los avances son limitados. Sin embargo, hay que reconocer que desde 2024, gracias a mejoras administrativas en Eskom, Sudáfrica ha tenido su mayor período sin apagones.

En comparación, Brasil ha avanzado hacia la descentralización con políticas que favorecen la generación distribuida. En este esquema, pequeños productores y consumidores generan su propia electricidad. Esta tendencia ha permitido que, en 2024, la capacidad de la generación distribuida alcance 45 gigavatios (GW). En 2024, este tipo de tecnología representó aproximadamente el 15% de la generación eléctrica total del país. Brasil proyecta un aumento al 17% para 2034, lo que representará una porción significativa de su matriz energética renovable, según el Plan Decenal de Expansión de Energía del Ministerio de Minas y Energía de ese país. Para dimensionar, la capacidad instalada de generación distribuida de México ronda el 3.5% del total.

En Estados Unidos, operadores independientes como ERCOT y PJM han logrado estabilizar sus redes mediante modelos de precios eficientes que impulsan la transición hacia energías más limpias y aseguran la confiabilidad del sistema. Estos modelos también han logrado mitigar la congestión y optimizar los recursos a través de inversiones inteligentes y el desarrollo de energías renovables.

La Unión Europea (UE), por su parte, ha aplicado medidas que han equilibrado la competencia del mercado y la sostenibilidad ambiental, como acuerdos de compra de energía a largo plazo (PPAs) y mecanismos para reducir la volatilidad de los precios. Bajo el plan REPowerEU, la UE busca que el 72% de su electricidad provenga de fuentes renovables para 2030. Ello refuerza su independencia de los combustibles fósiles, particularmente para desconectarse de la dependencia del gas natural de Rusia, como respuesta estratégica ante los riesgos que le supone el conflicto bélico con Ucrania.

Riesgos del mal diseño del mercado eléctrico mexicano

Un aspecto fundamental de cualquier legislación eléctrica es el despacho eléctrico. Este término hace referencia a la regulación de la inyección de energía a la red, en función de la demanda. La ENSE no define este punto con claridad, pero ratifica el modelo de López Obrador, que favorece el despacho de plantas de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Si el marco legal y regulatorio que viene legaliza el trato preferencial a plantas estatales, sin tomar en cuenta la optimización de costos y la competencia económica, veríamos los siguientes efectos perjudiciales. 

1. Mayores costos de la energía
Recordemos que actualmente la energía producida por activos de la CFE cuesta 1.9 veces más que la producida por las empresas privadas, con datos oficiales de la Comisión Reguladora de Energía. A largo plazo, esto podría elevar los precios finales de la electricidad Si no se subsidian, se perjudicaría a consumidores y empresas. Si se subsidian, aumentaría el gasto público y sería necesario desviar recursos de otros servicios esenciales como salud y educación para cubrir esta cuota. Una mala decisión, sobre todo si consideramos que otros esquemas dependen menos, o nada, de la ayuda financiera del gobierno.

2. Desinversión en renovables y efectos adversos en el medio ambiente
La preferencia por las plantas de la CFE, que dependen mayormente de combustibles fósiles, podría dificultar el cumplimiento de los objetivos climáticos de México, que busca generar el 35% de su electricidad de fuentes limpias para 2030. Esto desalentaría la inversión en energías renovables ante la incertidumbre para los inversionistas, lo que podría frenar la innovación y la diversificación en el sector.

3. Inhibición de la inversión en manufactura y comercialización
Es importante considerar los riesgos legales que plantean al sector privado la incertidumbre política, la debilidad del Estado de derecho y otros problemas de gobernanza. Evidencia de ello son las respuestas a los sondeos a inversionistas realizados por el Banco de México. Un tercio de los encuestados expresan que los principales factores que inhiben su decisión de establecer sus operaciones de manufactura y comercialización en nuestro país son justamente estos riesgos. 

Es más, el modelo que prioriza la participación de mercado de la CFE se puede  interpretar jurídicamente como una violación de los compromisos del T-MEC relacionados con la competencia y trato justo a los inversionistas privados. Su implementación podría derivar en costosos litigios internacionales, lo que aumentaría la incertidumbre económica.

4. Limitación de la oferta eléctrica en el futuro
En el contexto de la ENSE y la presentación próxima de la iniciativa de la nueva ley eléctrica, es urgente que se defina de manera muy inteligente el concepto de “prevalencia de empresas estatales” que quedó plasmado en el marco del artículo 27 constitucional. La propuesta que hemos escuchado en el discurso político de limitar la participación privada al 46% —nivel que tuvo la CFE en 2022— plantea un error de origen, pues implica omitir variables como la demanda creciente de energía, el diseño de los sistemas energéticos para cumplir los compromisos ambientales, y las ventajas que el cambio tecnológico puede aportar al sistema mediante la inversión publico-privada. Imponer restricciones como el 54% de participación estatal es equivalente a poner una camisa de fuerza a la oferta eléctrica del futuro. 

Cómo debe ser el diseño de la nueva ley eléctrica

Es necesario diseñar un sistema flexible, con reglas claras e instituciones capaces de regular y operar el sistema. Debe asegurar que haya monitoreo continuo y que se reporten con transparencia las estadísticas y el desempeño. Debe, también, darse la posibilidad de reajustar los planes de inversión conforme a las circunstancias cambiantes, para garantizar la confiabilidad del suministro energético. Es esencial que la política energética combine sostenibilidad y crecimiento económico. 

Para ello, el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), el operador del sistema, debe estar facultado con independencia tanto de las empresas estatales como de los operadores privados. Sus funciones deben ser supervisar a estas entidades, gestionar subastas de capacidad, monitorear y dar trazabilidad a la generación y consumo de energía renovable, así como coordinar proyectos de electrificación en áreas desatendidas con protocolos modernos de transparencia y rendición de cuentas.

Por último, la ley deberá integrar criterios ambientales y económicos alineados con los compromisos internacionales de México. Esto incluye límites de emisiones vinculados a metas nacionales de reducción, e incentivos a la CFE para que en sus planes de inversión priorice las fuentes de energías limpias. Ante esta coyuntura, la colaboración entre actores públicos y privados es clave para fomentar la sostenibilidad y garantizar un sistema energético robusto y confiable.