Baja California: una cínica captura del Poder Judicial

Por Laurence Pantin (@lpantin) y Alejandra Quezada (@quezada_as)

Sin lugar a duda, al gobernador morenista de Baja California y a sus aliados políticos no les falta creatividad ni audacia. Después del intento —frustrado por una resolución de la Suprema Corte del pasado 11 de mayo[1]— de ampliar el periodo del titular del Ejecutivo de dos a cinco años, el viernes 31 de julio el Congreso aprobó una reforma a la Constitución estatal propuesta por Jaime Bonilla que, entre otros cambios, desaparece al Consejo de la Judicatura local[2] y cambia el mecanismo de designación de los magistrados.

Si bien se avaló con el voto a favor de 18 diputados —la mayor parte de ellos del mismo partido que el gobernador—, de los siete legisladores que se pronunciaron en contra, destacan tres de Morena, quienes criticaron la reforma por considerar que le da al Ejecutivo un poder desmedido para nombrar a los magistrados y que vulnera el principio de independencia judicial.

De hecho, la falta de consenso en torno al texto legislativo ya se había vislumbrado. Después de su aprobación por la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso local, esta iniciativa había sido turnada al Pleno para su votación el 15 de julio, antes de ser retirada del orden del día in extremis a solicitud del presidente de dicha comisión. Esto, después de que el presidente del Tribunal Superior de Justicia estatal emitiera un posicionamiento donde expresaba su preocupación con respecto a la propuesta legislativa y solicitaba su revisión exhaustiva con la participación del Poder Judicial.

Pero esta aparente marcha atrás no era más que una estrategia para tomar impulso y dar un mejor salto. No hubo un proceso de Parlamento abierto para analizar la iniciativa; ni los legisladores ni el Ejecutivo estuvieron dispuestos a escuchar los argumentos en contra de esta reforma, que no faltaban.

Un sofisma tras otro

Primero que nada, llama la atención que la iniciativa se sustente en información imprecisa y fuera de proporción. El principal argumento de la reforma y del dictamen para justificar la desaparición del Consejo de la Judicatura es su alto costo para el erario bajacaliforniano y su incapacidad para responder a las necesidades de justicia de los ciudadanos.

Como ilustración de lo que el Ejecutivo considera una mala gestión por parte del Consejo de la Judicatura, en su dictamen, el Legislativo menciona su incapacidad para hacer funcionar un Centro de Convivencia Familiar Supervisada[3] que debió comenzar a operar en 2015, como lo determinó una reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial local aprobada en 2013.

Sin embargo, no es que el Poder Judicial local tenga un presupuesto que le permita complir con sus metas de gasto sin problemas. De 2013 a 2014 éste aumentó un modesto 5.8%, y de 2014 a 2015 no aumentó ni un peso. En esas circunstancias, se puede entender que no haya podido crear ese centro en ese preciso momento. Desde entonces, el Poder Legislativo le ha reclamado en varias ocasiones al Judicial por no cumplir con esta obligación, mientras que éste no ha dejado de solicitar más presupuesto para poder abrir estos centros[4].

De hecho, a partir de convenios de colaboración, el Poder Judicial consiguió instalaciones para dos centros de convivencia, uno en Tecate[5] y otro en Mexicali[6], aunque, en la pagina del Poder Judicial, no se encontró confirmación de que hayan empezado a operar.

Otro argumento de los diputados locales es que “ha [sic] sido del conocimiento público las diversas manifestaciones y reclamos que en distintos momentos han hecho trabajadores del Poder Judicial del Estado, por no contar con condiciones mínimas para desarrollar su trabajo, entre ellas agua, resmas de papel, solo por mencionar algunos. Aquí nuevamente el reclamo es imputable al Consejo de la Judicatura.”

Sin embargo, al no basarse en resultados de auditorías o en un análisis detallado del ejercicio del presupuesto por parte del Consejo de la Judicatura, la demostración de los diputados parece muy endeble. De hecho, el último argumento parece ignorar que las estrecheces y otro tipo de dificultades son comunes entre los trabajadores de distintos poderes judiciales en el país; y más importante: que si el presupuesto del Poder Judicial de Baja California no ha crecido lo suficiente como para atender sus múltiples necesidades —pues entre 2013 y 2020 solamente ha aumentado 3.21% en promedio cada año—, el reclamo debería dirigirse a los propios legisladores, pues de ellos depende su aprobación.

En ese sentido, aunque el Tribunal Superior elaborara el mejor plan de desarrollo judicial, como lo pretende la reforma, si el Legislativo y el Ejecutivo no le asignan los recursos financieros necesarios, se antoja difícil que se concreten las mejoras anheladas.

Por otra parte, es importante señalar que ni la iniciativa ni el dictamen proponen alguna estimación del ahorro que representará desaparecer el Consejo de la Judicatura. De hecho, en un artículo transitorio, se establece que el Pleno del Tribunal adscribirá al personal administrativo del Consejo a las áreas y juzgados que lo requieren, por lo que se entiende que no se despedirán a estos funcionarios. Por lo tanto, el único ahorro que se contempla es el que corresponde a los sueldos de los consejeros. Si bien éstos eran siete, dado que uno era el Presidente —quien seguirá ejerciendo sus funciones—, dos eran magistrados y otro era juez —quienes regresarán a su adscripción original—, estos sueldos se tendrán que seguir pagando. El ahorro correspondería entonces a los sueldos de los tres consejeros externos al Poder Judicial, los dos nombrados por el Legislativo y el designado por el Ejecutivo.

Sin embargo, la reforma sustituye el Consejo por una Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina, que será conformada a su vez por el Presidente, un magistrado elegido por sus pares, y un integrante designado por el Congreso[7]. Aunque no se señala cuál será su sueldo, es probable que gane una remuneración similar al monto previsto actualmente para el cargo de consejero. Por lo tanto, podemos estimar que el ahorro será aproximadamente de dos sueldos de consejeros, lo cual equivale a alrededor de 3 millones de pesos, es decir, 0.3% del presupuesto del Poder Judicial para este año.

Otra de las justificaciones que se plantean en la iniciativa —y que retoma el dictamen— es que los consejos de la judicatura se han creado de manera inercial y que no necesariamente atienden las necesidades de cada poder judicial estatal. Dice la iniciativa: “Algunos estados, por imitación, por moda y por querer quedar bien con el entonces presidente de México, adoptaron en sus Sistemas Estatales Judiciales el Consejo de la Judicatura”. Por ello, como prueba de que la Constitución prevé la posibilidad para cada entidad de decidir sobre el diseño de su órgano de gobierno judicial, el dictamen describe la gran variación de conformación de los consejos de la judicatura existentes en el país, y cita nueve entidades donde no existen consejos de la judicatura: Baja California Sur, Campeche, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Michoacán, Puebla, Sonora y Zacatecas.

El problema es que tales datos tampoco son ciertos. Si bien efectivamente Colima y Zacatecas[8] no cuentan con un Consejo de la Judicatura, en Baja California Sur, Campeche, Chihuahua y Puebla, las constituciones y leyes orgánicas locales prevén la existencia de este órgano colegiado y, de hecho, sus sitios web confirman su operación, mientras que en Guanajuato, Michoacán y Sonora, existen consejos del poder judicial, que no son otra cosa que consejos de la judicatura con otros nombres.

La iniciativa del Ejecutivo también justifica su voluntad de desaparecer el Consejo y su sustitución por una Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina con el supuesto hecho de que otros tres estados (Tlaxcala, Oaxaca y Morelos) ya dieron este paso. La exposición de motivos señala que estas reformas fueron objeto de controversias constitucionales, pero que fueron avaladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

De nuevo, la información es incorrecta. En Tlaxcala, si bien se presentó una iniciativa en ese sentido en mayo de 2019, ésta nunca se aprobó, por lo que el Poder Judicial sí cuenta con un Consejo. A su vez, en Oaxaca, aunque se aprobó una iniciativa de esta naturaleza, un juez de distrito resolvió dos juicios de amparo (875/2018 y 810/2018), donde ordenó la desaparición de la Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina del Poder Judicial estatal y el pleno funcionamiento del Consejo. Y solamente en Morelos, la SCJN validó  la desaparición del Consejo de la Judicatura[9], pero únicamente porque los ministros consideraron que la Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina del Poder Judicial[10] cumple con las mismas funciones que realizaba el Consejo.

Esto no es el caso en la reforma que acaba de aprobarse en Baja California, donde la mayor parte de las atribuciones del Consejo serán asumidas por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia[11], aun con la existencia de la Junta. En efecto, la reforma prevé que ésta sólo sea un órgano de apoyo administrativo del Tribunal.

De esta manera, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia concentrará las funciones de gobierno judicial. Por ello, es todavía más preocupante que la misma reforma cambie radicalmente el método de selección de sus integrantes, los magistrados.

“Yo me lo guiso, yo me lo como”

Hasta ahora, los magistrados eran parte de la carrera judicial y su proceso de nombramiento preveía una convocatoria pública, un concurso de mérito y la posibilidad de escuchar opiniones de agrupaciones de abogados y facultades. Como resultado, el Consejo enviaba una lista de candidatos al Congreso, donde comparecían ante la comisión que los designaba[12].

Pero la reforma establece que los magistrados serán electos con base en unas ternas propuestas por el gobernador y por una mayoría calificada de diputados locales, ante quienes los candidatos deberán comparecer, mientras que la intervención del Tribunal se limitará a avisar con antelación de los puestos vacantes.

La justificación para este cambio es que “es de conocimiento público, que los concursos de selección para magistrados, son llevados por el Consejo de la Judicatura, lo que conlleva la participación también de Magistrados, entonces no se considera correcto, que en la selección de magistrados participen también magistrados”. Al Ejecutivo le parece más “correcto” que él mismo se encargue de proponer ternas.

Lejos de crear mayores controles que garanticen que los magistrados designados serán los candidatos más preparados y más idóneos para desempeñar la función, la reforma hace más factible que estos funcionarios tengan vínculos políticos con quien los propone o designa y, en consecuencia, que una vez asumido el cargo se inclinen a querer “devolver el favor”, sobre todo si quieren asegurar su ratificación[13]. Así, se estará generando el contexto propicio para un tribunal a modo, sometido al poder político.

Por ello, puede parecer paradójico —o incluso cínico— que el Ejecutivo y los legisladores consideren que esta reforma contribuye a la independencia y autonomía del Poder Judicial.

Igual de paradójico es que la iniciativa del Ejecutivo bajacaliforniano haga referencia a una iniciativa de reforma a la Constitución federal presentada el 26 de junio de 2019 por el senador Ricardo Monreal, que busca desaparecer los consejos de la judicatura de todos los poderes judiciales estatales. Esta propuesta también alega que estos órganos son muy costosos y apuesta por fortalecer los poderes judiciales mediante el empoderamiento de los Plenos de los Tribunales Superiores de Justicia, pero agrega que “con la instauración de los Consejos de la Judicatura Locales sin un adecuado proceso de nombramientos de los Consejeros que lo integren, en donde no se respete un adecuado sistema de pesos y contrapesos entre los Poderes, se corre el riesgo como así ha sucedido, que el Poder Ejecutivo Local tenga una excesiva interferencia en dicho proceso, al grado tal de que las personas propuestas para integrar el Consejo, sean elegidas de facto por el Poder Ejecutivo Local, transformándose en un órgano con falta de independencia y al mismo tiempo supeditado a las decisiones de quien los propuso”.

Éste es el riesgo que enfrentan los nombramientos de magistrados en Baja California con la reforma que acaba de aprobarse.

Y si hay algo que se debe rescatar de la iniciativa de Monreal es precisamente la constatación de que “sin un adecuado proceso de nombramientos de los Consejeros que lo integren” se corre el riesgo de su captura política. Allí está la clave del problema. Si realmente pretendían mejorar la impartición de justicia, el gobernador y los diputados de Baja California debían evitar tirar al bebé con el agua del baño. En lugar de desechar una institución sin contar con un diagnóstico certero sobre su funcionamiento y sus resultados, debieron considerar fortalecer el proceso de nombramiento de los consejeros para garantizar que sean los más idóneos para el cargo e impedir que sean capturados políticamente.

Pero quedó claro que lo que buscaban en realidad los legisladores no era más que una manera de eliminar un potencial contrapeso al Ejecutivo…

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[1] En la sesión celebrada el 11 de mayo de 2020, los ministros de la SCJN resolvieron la acción de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019. Con votación unánime al proyecto del ministro José Fernando Franco González Salas, la SCJN declaró la invalidez del Decreto 351, por medio del cual el Congreso de Baja California determinó aumentar el tiempo en el cargo de gobernador de dos a cinco años. El decreto en cuestión se calificó inválido por transgredir los principios de certeza electoral, legalidad y seguridad jurídica, elecciones libres, auténticas y periódicas mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, de no reelección y de irretroactividad, así como, los derechos a votar y ser votado en condiciones de libertad e igualdad. https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=264388

[2] En la mayoría  de los Poderes Judiciales en México antes de 1994, los juzgadores y sus equipos de trabajo debían resolver cuestiones presupuestales y contables, de compra de insumos, mantenimiento de inmuebles, capacitación y demás actividades esenciales para ejercer su función de impartición de justicia, lo cual mermaba la atención que podían dedicar a la misma. Lo anterior se solucionó con la reforma judicial federal de 1994, a partir de la cual muchas entidades, como Baja California, en ejercicio de su autonomía estatal crearon sus propios Consejos, mismos que no son una calca fiel del federal y tampoco son iguales entre sí, ya que atienden al contexto y necesidades específicas de cada Poder Judicial.

[3] Los centros de convivencia familiar supervisada son instalaciones operadas por los poderes judiciales para facilitar, de manera gratuita, la convivencia entre padres e hijos en aquellos casos en los que, a juicio de un juez, ésta no puede realizarse de manera libre por poner al menor en riesgo de agresiones tanto físicas como psicológicas, por alguno de sus padres.

[4] Sobre este tema, se pueden mencionar el punto de acuerdo de una diputada para exigir que entre en operación un centro de convivencia en Mexicali a principios de 2015; la solicitud de ampliación presupuestal que presentó el Poder Judicial al Congreso para iniciar la operación de varios centros de convivencia y que fue denegada en diciembre de 2015; la solictitud de más recursos por parte del Poder Judicial, en parte para atender esta onligación, tanto en diciembre de 2018 como en enero de 2019; la iniciativa de otro diputado en octubre de 2019 para que el Consejo de la Judicatura expida el reglamento de estos centros.

[5] En 2017, en Tecate los tres poderes se coordinaron, para lograr la donación del terreno y los recursos financieros para la construcción del centro, cuyo costo fue de un millón, 935 mil pesos. https://www.periodismonegro.mx/2017/09/25/pjbc-recibe-centro-convivencia-familiar-en-tecate/

[6] En 2019, en Mexicali el gobernador Francisco Vega entregó la “Sala de Convivencia Familiar”, la cual se realizó en cinco meses y tuvo una inversión de dos millones 894 mil pesos, de acuerdo con el secretario de Desarrollo Urbano en el Estado, Alfonso Padrés Pesqueira. https://www.periodismonegro.mx/2019/10/29/ya-funciona-sala-convivencia-familiar-en-mexicali/

[7] Originalmente, la iniciativa del gobernador preveía que la Junta esté conformada por 5 magistrados. Pero a raíz de una modificacion propuesta por un diputado de Morena, finalmente se aprobó que la Junta comprendería un integrante externo al Poder Judicial.

[8] Cabe mencionar que apenas en octubre de 2019 el presidente del Poder Judicial de Zacatecas afirmó que un Consejo de la Judicatura le parecía una institución necesaria e incluso benéfica en términos de transparencia, control y rendición de cuentas, pero la limitante para crearlo en su Poder Judicial ha sido la falta de presupuesto. Incluso un legislador local comentó que se pensó en ingresar una iniciativa para crear un Consejo de la Judicatura en la entidad.

[9] Acción de inconstitucionalidad 38/2018.

[10] En la sesión del Pleno del Tribunal Superior de Justicia de Morelos, celebrada el 3 de junio de 2019, fue determinada la conformación de la Junta de Administración Vigilancia y Disciplina, al ser designada la magistrada Elda Flores León y el juez Alejandro Becerra Arroyo para sumarse a la entonces presidenta María Del Carmen Cuevas López. Tal conformación fue impugnada mediante diversos juicios de amparo, mismos que no han sido resueltos en su totalidad. Por lo menos en cuatro se ha determinado la invalidez de los nombramientos, debido a la falta de quórum para celebrar la sesión. Sin embargo, al menos en un amparo (amparo indirecto 742/2019), fue impugnada la suspensión del cargo otorgada por los juzgadores federales, lo que originó el incidente de revisión 286/2019 resuelto por un tribunal colegiado en el sentido de revocar el amparo concedido, por lo que se autorizó al juez Becerra Arroyo a integrar y ejercer el cargo como miembro de la Junta. Toda vez que algunos juicios de amparo siguen pendientes de resolución y aquellos que ya la tienen pueden ser impugnados, no se ha determinado en sentencia definitiva que la magistrada Flores León deje de integrar la Junta. Por lo tanto, desde que tomó protesta el nuevo presidente del Tribunal en mayo de 2020, la Junta está integrada también por el magistrado presidente Rubén Jasso Díaz.

[11] Es el caso de las funciones relativas a la elaboración del plan de desarrollo judicial, la formación y actualización de los funcionarios, el desarrollo de la carrera judicial, la expedición de acuerdos generales, la elaboración del proyecto de presupuesto, así como, la investigación y determinación de responsabilidades adminsitrativas, entre otras.

[12] Esto queda estipulado en la Ley Orgánica del Poder Judicial de Baja California, descargable aquí: https://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/AbrirDocArticulo.aspx?q=Upmvcxia2ntX3YVztB0yTplRQeJVjOSzcn+782j35kBWuptwCXsyvuAvFV/YIgA83wXoQ3jzgavBgh/FyEXjdw==

[13] El Congreso resolverá lo relativo a la ratificación, mientras que el gobernador no tiene un rol en tal proceso, pero la iniciativa dispone que el Tribunal deberá enviarle el dictamen de evaluación y el expediente laboral del magistrado sujeto a proceso de ratificación.