Así se frena la captura de los poderes judiciales locales

Por Laurence Pantin (@lpantin) y Adriana Aguilar (@adi_aguiarias) | Proceso

El día después del asalto sin precedentes al Capitolio a manos de seguidores de Donald Trump, el presidente electo Joe Biden declaró que la “democracia sobrevivió en buena parte gracias a los hombres y a las mujeres que representan un Poder Judicial independiente en esta nación”. Se refirió al papel que desempeñaron los jueces estatales y de la Suprema Corte de Estados Unidos a la hora de resolver los recursos presentados por el presidente saliente con el objetivo de anular el triunfo de su rival.

Biden no exageró. Quizás no haya mejor ilustración de la importancia de contar con una justicia verdaderamente independiente que esta experiencia, la cual impuso un estrés nunca antes conocido sobre lo que muchos consideran el paradigma moderno de la democracia. La oportunidad es perfecta para reflexionar, de nueva cuenta, sobre las perspectivas de la independencia judicial en nuestro país, en particular a nivel estatal.

Como ya lo hemos mencionado[1], en México pocos estados escapan a la ‘tradición’ de captura política de los cargos de magistrados. Hoy en día, solamente nueve estados prevén que los magistrados sean designados mediante concursos de oposición[2] o algún tipo de examen[3] realizado por el mismo Judicial, aunque también intervengan el Legislativo y a veces el Ejecutivo locales. En otros cuatro, el proceso está a cargo del Legislativo, con o sin intervención del Judicial[4]. En el resto de las entidades, el gobernador propone nombres o ternas y el Legislativo ratifica o escoge.

Si bien las designaciones con carácter o motivación política existen en otros países, la peculiaridad en México es el contraste entre los nombramientos de los más altos cargos judiciales (los que, en la mayoría de los estados, se realizan sin filtros que permitan asegurar que la persona tenga los conocimientos y habilidades requeridos para el puesto) y las designaciones del resto de los cargos jurisdiccionales, que desde los niveles más bajos hasta el de juez suelen integrar una carrera judicial, cuyo principio básico es la implementación de mecanismos objetivos basados en el mérito para el ingreso y la promoción dentro de la institución.

Lejos de evitar la endogamia al interior de los poderes judiciales, la intervención de los poderes políticos en los nombramientos de magistrados se ha convertido en una herramienta para el intercambio de favores, que ha dañado no solamente la independencia, sino también la eficiencia judicial y el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la justicia, pues en ocasiones los magistrados designados no cuentan con las capacidades necesarias para desempeñar el cargo. 

Las intervenciones ‘correctivas’

En Jalisco, se suscitó un hecho que representó un avance en los intentos por frenar la captura de puestos. Después del fiasco que representó el proceso de selección de tres consejeros de la Judicatura llevado a cabo el 16 de junio de 2020 por el Congreso local, el Comité de Participación Social (CPS) del Sistema Estatal Anticorrupción emprendió, junto con otras organizaciones como Designaciones Jalisco, MagistradaYa y Designaciones Públicas, una campaña de incidencia que en gran medida allanó el camino para que el proceso de selección de magistrados y magistradas, culminado en diciembre, fuera, si no totalmente imparcial, transparente y objetivo, sí más limpio que el anterior.

Es importante señalar que Jalisco cuenta con procesos de selección que bien podrían constituirse en referentes para otros estados, toda vez que no prevén la intervención del Ejecutivo y establecen mecanismos de evaluación y vigilancia por parte de órganos externos al Poder Judicial y al Legislativo. Para el caso de los magistrados destacan dos: un examen teórico de conocimiento diseñado y aplicado por el Ceneval, y una evaluación curricular de los candidatos realizada por el CPS. Durante el último proceso de selección, el CPS conformó un Comité de Evaluación integrado por expertos provenientes de la academia y de la sociedad civil, que contribuyeron a la evaluación de los perfiles y a la vigilancia del proceso. Asimismo, para incentivar la participación general de la sociedad se generó la iniciativa “googlea al magistrado”, a partir de la cual se invitó a buscar información de los candidatos para compartirla con el CPS.

Finalmente, el proceso desembocó en la selección de nueve magistrados y un consejero. De las 10 designaciones, seis fueron señaladas como idóneas por el CPS. Si bien esto no representa un triunfo franco, es un avance respecto a lo que ocurrió meses antes con los consejeros.

Más allá de su proceso de designación, los intentos de captura de los magistrados pueden darse también por otros medios. Por ejemplo, al momento de extender su mandato. Así, en Morelos el entonces gobernador Graco Ramírez impulsó en 2017 una reforma constitucional que, entre otras cosas, pretendía, en uno de sus artículos transitorios, crear un régimen de excepción para que los magistrados en funciones, en el momento de la entrada en vigor de esa reforma, permanecieran en su cargo por 20 años, en lugar de los 14 años previstos en la Constitución.

De acuerdo con información difundida por diversos medios de comunicación[5] (y confirmada por declaraciones de una de las magistradas del Tribunal[6]), con dicha reforma constitucional el gobernador saliente buscaba “ganarse” a los magistrados para el momento en el que tuvieran que conocer de posibles acusaciones en su contra o de sus allegados, por presuntos actos de corrupción perpetrados durante su administración.

La Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos promovió la acción de inconstitucionalidad 20/2017 que resolvió la Suprema Corte en julio pasado, invalidando este punto, con el argumento de que la reforma contravenía la prohibición constitucional de generar leyes con efectos retroactivos. Con la sentencia de la Corte, seis de los 17 magistrados del Tribunal Superior de Justicia del estado tuvieron que dejar el cargo.

Como puede observarse, tanto en Jalisco como en Morelos fue necesaria la intervención de un actor externo a los tres poderes locales para que se avanzara en evitar la captura de puestos. Por ello, la vigilancia de la sociedad civil y de los órganos autónomos es indispensable para velar por la independencia judicial.

La clave: impedir que el Ejecutivo y Legislativo injieran en el Judicial

Como describimos al inicio, a nivel nacional todos los procesos de designación de  magistrados se realizan con la intervención de los poderes Legislativo y/o Ejecutivo locales. Aunque en algunas de las entidades se prevé la aplicación de evaluaciones en el marco del proceso de designación, no hay un solo proceso en el que estos actores políticos no intervengan.

La injerencia de los órganos políticos en los procesos de designación no pasó inadvertida por la entonces relatora especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados. En el informe sobre su visita a México en 2011, refirió que la participación del Poder Legislativo y Ejecutivo en la designación de magistrados ha implicado que éstos sean, en realidad, designados por el gobernador (A/HRC/17/30/Add.3, párr. 20). Recomendó la adopción de “cambios estructurales y legislativos, para garantizar la plena independencia de los integrantes de los poderes judiciales estatales frente a los poderes ejecutivos”.

En línea con la advertencia anterior, en 2017 el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción emitió una recomendación no vinculante dirigida a los poderes Legislativo y Ejecutivo locales, con el objetivo de “asegurar la autonomía, independencia e imparcialidad de los funcionarios y así evitar posibles riesgos de corrupción” (Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, p. 19). Aunque en ella no se menciona de manera expresa que la selección de los magistrados no debe realizarse por el Congreso o los gobernadores, sí se hace referencia a la necesidad de que se “desarrollen concursos o exámenes de oposición, en los que se privilegie la aptitud, capacidad, profesionalización y excelencia de las personas que aspiran a ocupar tales cargos”.

En este sentido, vale la pena recordar que un grupo de legisladores de Morena, liderado por la entonces senadora Olga Sánchez Cordero, presentó en septiembre de 2018 una iniciativa de reforma al artículo 116 constitucional para fortalecer los poderes judiciales locales, en particular mediante la adopción de lineamientos homologados para la designación de magistrados. Éstos establecerían la obligación para el Consejo de la Judicatura de realizar un concurso de oposición abierto a candidatos internos y externos al Poder Judicial, con base en el cual éste propondría una terna a consideracion del Congreso local. Los legisladores locales eligirían al magistrado dentro de esta terna, después de la comparecencia pública de sus integrantes.

Esta reforma es parte de las que, en agosto pasado, los participantes del Foro “Desafíos de la Justicia Mexicana” convocado por el presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado, Ricardo Monreal, señalaron como prioritarias.

Ya que los legisladores concluyeron el año pasado adoptando la reforma constitucional propuesta en el marco de la “Reforma con y para el Poder Judicial” federal, no podrían empezar mejor este 2021 que con los ojos puestos en la consolidación de la independencia judicial a nivel local. Ésta es la verdadera reforma judicial que el país necesita.

Laurence Pantin (@lpantin) es coordinadora del programa de Transparencia en la Justicia en México Evalúa y Adriana Aguilar (@adi_aguiarias) es investigadora del mismo. Las autoras agradecen la colaboración de Alejandra Quezada y las revisiones de Pablo García.

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[1] Véase:

Pantin, L. y Quezada, A. (4 de agosto de 2020). Baja California: una cínica captura del Poder Judicial. Proceso. https://www.proceso.com.mx/opinion/2020/8/4/baja-california-una-cinica-captura-del-poder-judicial-247170.html

Pantin, L. y Quezada, A. (27 de noviembre de 2019). Designación de magistrados: lecciones del caso Coahuila. Proceso. https://www.proceso.com.mx/opinion/2019/11/27/designacion-de-magistrados-lecciones-del-caso-coahuila-234922.html

[2] Los estados son: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato, Michoacán y Oaxaca.

En el Estado de México, el Consejo de la Judicatura nombra a quienes ocuparán el cargo de magistrados a través de un concurso de oposición, en el que pueden participar quienes se hayan sometido a un curso previo. Sin embargo el nombramiento debe ser aprobado por la Legislatura.

En la Ciudad de México, el Consejo de la Judicatura presenta al Congreso una terna, conformada por los aspirantes que obtuvieron los mejores resultados en un concurso de oposición realizado por el mismo Consejo. Finalmente, el Congreso del estado es quien elige al próximo magistrado dentro de la terna.

En Aguascalientes, el Consejo de la Judicatura realiza una convocatoria y aplica exámenes psicométricos, de aptitud y de conocimientos, además de considerar la experiencia laboral y formación académica, para presentar los cinco mejores candidatos al Poder Ejecutivo, que define a su vez una terna que presenta ante el Legislativo.

En el caso de Michoacán, el Consejo de la Judicatura envía una lista al Congreso con los aspirantes mejor evaluados a partir de la realización de un examen y de la integración del expediente de cada candidato. Finalmente, el Congreso elige a los candidatos.

En Chihuahua y Coahuila, el Consejo de la Judicatura convoca a un concurso de oposición. A partir de las calificaciones del concurso, el Consejo presenta una terna al Ejecutivo quien elige a un candidato. Posteriormente, la persona elegida se pone a consideración del Congreso quien ratifica o no la decisión del Ejecutivo.

En Oaxaca, el gobernador emite una convocatoria pública para la selección de los aspirantes. Luego, el Consejo de la Judicatura revisa que los aspirantes cumplan con los requisitos y les realiza un examen de oposición. Posteriormente, el Consejo remite una lista con ocho candidatos de los cuales el gobernador envía una terna al Congreso para que éste elija a quien debe ser magistrado.

Guanajuato es un caso un particular porque, las ternas son propuestas al Congreso por turnos alternativos entre el gobernador y el Consejo del Poder Judicial. Cuando le toca al Consejo del Poder Judicial, éste organiza un concurso de oposición, con base en la cual presenta la terna.

[3] Es el caso de Baja California, donde el Presidente del Poder Judicial propone al Congreso una lista de los aspirantes que acreditaron una evaluación realizada por el Consejo, a partir de la cual el Congreso elige el magistrado. Es importante mencionar que, en Baja California, se aprobó una reforma para modificar el proceso de nombramiento de los magistrados de tal modo que los proponga el gobernador al Congreso. Sin embargo, en diciembre del año pasado, la Suprema Corte suspendió su aplicación hasta que resuelva la controversia constitucional presentada por el Poder Judicial.

[4] Éstos son Jalisco, Morelos, Querétaro y Sinaloa.

En Jalisco, el proceso de selección está a cargo del Legislativo, aunque se prevé la participación del Comité de Participación Social del Sistema Anticorrupción del estado quien realiza una evaluación curricular y de aptitudes con los que desarrolla un informe con opiniones técnicas. Además, se considera la realización de un examen teórico práctico a cargo de instituciones de educación superior públicas y privadas o de organismos especializados en evaluación.

En Sinaloa, el Consejo de la Judicatura, previa convocatoria realizada por el Congreso, somete a consideración del propio Congreso una lista de candidatos con sus correspondientes expedientes.

En Morelos, todo el proceso lo lleva el Congreso, sin intervención del Ejecutivo ni el Judicial. Su órgano político emite una convocatoria y la selección la realiza el Pleno.

En Querétaro, al igual que en Morelos el procedimiento lo lleva el Congreso aunque no hay una convocatoria, sino que el Legislativo elige a los magistrados de manera directa.

[5] Bacaz, V. (14/07/2020). Determina la SCJN destitución de seis magistrados en Morelos. El Financiero. https://www.elfinanciero.com.mx/estados/determina-la-scjn-destitucion-de-seis-magistrados-en-morelos

Denunciarán a jueces del TSJ por proteger a funcionarios de Graco Ramírez. (11/11/2019) 24 Morelos. https://www.24morelos.com/denunciaran-a-jueces-del-tsj-por-proteger-a-funcionarios-de-graco-ramirez/

Pachecho, Eolo. (14/07/2020) Los magistrados de Graco. El Regional. https://elregional.com.mx/serpientes-y-escaleras-los-magistrados-de-graco

[6] Castillo, J. (29/07/2020) Diluye la SCJN “regalo” de Graco Ramírez a magistrados de Morelos. Cauce Legal. https://revistacaucelegal.com/2020/07/29/diluye-la-scjn-regalo-de-graco-ramirez-a-magistrados-de-morelos/