Ajustes presupuestales y las promesas lejanas de la nueva reforma educativa
Marco Fernández (@marco_fdezm) y Noemí Herrera (@Lau_Herre_ra) | Nexos
Dos meses y dos semanas después de su presentación, la Cámara de Diputados aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2020. Con un incremento mínimo de 0.05% respecto al proyecto original propuesto por el Ejecutivo Federal y un total de 808.9 mil millones de pesos, las asignaciones presupuestales en materia educativa reflejan claroscuros que –en el agregado– sugieren una distribución de recursos insuficiente para hacer una realidad las múltiples promesas establecidas en la reforma educativa aprobada en mayo pasado.
Como se ha señalado anteriormente en este espacio, la propuesta presupuestal del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador y a la que se agregaron sólo 1,570 millones de pesos aprobados por los diputados de Morena y sus aliados en San Lázaro, contradice lo mandatado en el texto reformado del artículo tercero constitucional y las aspiraciones educativas, que por añadidura se recogieron en el nuevo marco secundario en materia educativa aprobado por el Congreso el pasado 25 de septiembre. La agenda de una educación inclusiva, con equidad de oportunidades, que aspire a la excelencia, reconozca la interculturalidad, promueva el aprendizaje de las habilidades socioemocionales entre el estudiantado mexicano y que permita avanzar de manera significativa la obligatoriedad y gratuidad de la educación superior son objetivos educativos que, a la luz de las asignaciones presupuestales aprobadas, parecen poco probables de avanzar en su implementación en el siguiente año.
Reasignaciones presupuestales: un paliativo
De las reasignaciones presupuestales, destacan 450 millones adicionales que recibirán las universidades estatales para avanzar la agenda de obligatoriedad y gratuidad de la educación superior. Sin embargo, esto último apenas representa el 4.5% de los 7,678 millones del presupuesto que, de acuerdo a la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), se requiere para avanzar sustantivamente en este objetivo.
Es importante reconocer el esfuerzo de los legisladores para incrementar el presupuesto para apoyo de las normales en 190 millones de pesos, con lo que ahora éstas tendrán un 3% más de recursos respecto a lo asignado para este año. Esto contrasta de forma relevante con recorte original del 40% propuesto en el proyecto presupuestal del gobierno federal.
En el caso de la expansión para los servicios educativos de media superior, se asignan 220 millones de pesos para atender prepa en línea y telebachilleratos. Este monto es apenas 44% de los recursos solicitados por la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados para este rubro y difícilmente serán suficientes para ampliar la cobertura de educación media superior, la cual había venido avanzando paulatinamente en el sexenio anterior a través de esta modalidad a distancia. La promesa que en 2012 los legisladores de entonces hicieron de que el país alcanzaría la cobertura universal en el nivel educativo para 2021, será imposible de cumplir. Hoy la cobertura neta es apenas del 63.7% Si las autoridades son sensatas y reconocen estas limitaciones presupuestales, inevitablemente tendrán que replantear sus indicadores de objetivos de cobertura que deben hacer públicos en enero del próximo año en su plan sectorial de educación.
Finalmente, en educación básica los legisladores reasignaron 300 millones de pesos adicionales para el programa de la enseñanza del inglés –otra promesa de la reforma educativa– que, en comparación al presupuesto para este año, tendrá 3% menos recursos que en 2019, un recorte mucho menor al de 50% que originalmente contemplaba el proyecto de presupuesto. Asimismo, consistente con la promesa de fomentar el deporte en las escuelas, los legisladores aprobaron una reasignación para el programa de educación física por 70 millones de pesos, un incremento del 2% en comparación al presupuesto de 2019.
Los ajustes mencionados, que representan 0.5% del presupuesto educativo propuesto en el mes de septiembre, reafirman que la Secretaría de Educación Pública es la dependencia del gobierno federal con mayores recursos disponibles para su ejercicio el próximo año. Si bien, este incremento representa el 10% del monto total de las ampliaciones presupuestales totales aprobadas por los diputados, reflejan también los espacios cada vez más limitados que enfrenta el país para tener recursos suficientes para cubrir las demandas crecientes del país en materias muy diversas como salud, seguridad, infraestructura, etcétera.
Un panorama global del presupuesto aprobado, nos lleva a preguntas inevitables de si estamos asignando los recursos donde realmente se necesitan y donde más beneficios sociales pueden producir. Si bien es cierto que en el agregado hay un aumento del 3% de recursos para el sector educativo, es fundamental que estos recursos adicionales se destinen a aquellos espacios donde mayores rendimientos sociales se tienen y que sirvan para compensar la mayor cantidad de vulnerabilidades a las que se enfrentan los estudiantes en el sistema educativo nacional. En este sentido, las asignaciones presupuestales en materia educativa para el próximo año están lejanas de contribuir a una agenda de inclusión y equidad de oportunidades educativas.
¿Se aprendió algo del ejercicio de recursos en 2019?
Se esperaría que en la discusión presupuestal los legisladores hubieran tomado en cuenta información básica de cómo va el ejercicio de los recursos que aprobaron para este año en materia educativa, como un primer reflejo de la capacidad de la autoridad educativa federal para planear correctamente el gasto en esta materia. No es claro que esto haya sido el caso. Una revisión del avance del ejercicio presupuestal al tercer trimestre del año revela que hay programas que ya sobrepasaron las asignaciones originales previstas por los legisladores para todo 2019. Se trata de programas para los que aún hace falta información de cómo cerrarán presupuestalmente su ejercicio en los últimos tres meses del año, pero que evidencian deficiencias en la planeación de la política educativa por parte de las autoridades federales. Esto se observa, por ejemplo, en el programa de Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, en el que al tercer trimestre de este año hay un sobre ejercicio de 579%. Situación similar se detecta en los programas para la distribución de libros de texto gratuito y materiales de cultura que llevan 20% y 39% de sobre ejercicio o el programa de cultura física y deporte que ha gastado 8% más de lo aprobado.
En contraste, son preocupantes los subejercicios en programas que tendrían que ser una prioridad a la luz de las promesas educativas del gobierno federal y que fueron reiteradas en el texto del marco jurídico aprobado en mayo y septiembre pasados. Contrario a la promesa de revalorar al magisterio y reconocerle su derecho a la formación continua, el gobierno federal ha ejercido a septiembre apenas 57% del presupuesto para el Programa para la Formación Docente. Los informes de SHCP señalan también que sólo se ha gastado 31% de los apoyos educativos de PROSPERA y que, pese a las fuertes críticas a lo realizado por el gobierno anterior en el retraso de la reparación de la infraestructura educativa afectada por el sismo de 2017, a septiembre de este año, sólo se ha ejercido 13% del programa nacional de reconstrucción.
Una buena noticia dentro de las decisiones de la aprobación presupuestal es que el número de programas del sector educativo sujetos a Reglas de Operación se multiplicó de 11 a 20. Dichas reglas deben hacerse públicas a más tardar a finales de diciembre, por lo que habrá que estar atentos para ver si a partir de la definición de objetivos e indicadores de los resultados esperados, se logra brindar una certidumbre más sólida para un ejercicio adecuado de los recursos en estos programas. Lo que más llama la atención en este sentido es la decisión de establecer Reglas de Operación al programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro (la contraparte educativa del programa Jóvenes Construyendo el Futuro) y las becas universales Benito Juárez para educación media superior.
Si bien consideramos que las Reglas de Operación son un excelente mecanismo para acotar la discrecionalidad en el uso de los recursos, el contenido de éstas es el que determinará si realmente se está pensando en mejorar el uso de los presupuestos para estos programas. No son pocos los casos en que la SEP ha tenido programas con Reglas de Operación, en los que no ha podido comprobar ante la Auditoría Superior de la Federación el uso adecuado de sus presupuestos. Es el caso, por ejemplo, del programa de enseñanza del inglés en 2018. Dado el tamaño del presupuesto que se maneja dentro de la dependencia, el uso eficiente, transparente y sujeto a rendición de cuentas debe considerarse como una prioridad.
El presupuesto educativo desde una perspectiva de equidad
Nos enfrentamos ante el gran reto de asegurar que el presupuesto que se está aprobando para el siguiente año sea consecuente con la promesa de equidad de oportunidades para el ejercicio pleno del derecho a la educación establecido en la reforma constitucional de mayo. Como explica la especialista en educación de la universidad de Duke, Helen Ladd (2016), hablar de “equidad” implica entrar en el reino de los valores para discutir lo que para unos puede parecer justo o injusto para otros. Por ejemplo, para muchos puede parecer justo, dado el perfil socioeconómico de los estudiantes que atiende una escuela multigrado –por ejemplo, estudiantes indígenas–, que este tipo de planteles deberían estar al frente de las prioridades presupuestales. Sin embargo, para otros, desde la perspectiva del número mayor de estudiantes que acude a un plantel en una zona urbana con niveles de marginación importantes, tiene mayores beneficios sociales destinar mayores recursos a este segundo tipo de planteles. Para el próximo año se crean cuatro programas para atender a las poblaciones vulnerables (indígenas, migrantes, con discapacidad y que requieren educación especial). Pero dichos programas representan apenas el 0.1% de los recursos federales para la agenda de inclusión y equidad, y reciben un recorte del 7%, lo que refleja claramente que estos rubros no son prioritarios en la agenda educativa que se buscará impulsar el próximo año.
De forma similar, si realmente hubiera una agenda de igualdad educativa, se buscaría cerrar las brechas que se forman desde los primeros años de vida y que, eventualmente se vuelven irreversibles. No obstante, el presupuesto aprobado mantuvo el recorte del 4% para la expansión de educación inicial y educación inicial y básica comunitaria.
Un objetivo fundamental del sistema educativo no sólo debe ser multiplicar la posibilidad de estudio para los niños y jóvenes, sino que también debe buscar políticas enfocadas a evitar que quienes ya tienen una oportunidad educativa, terminen por abandonar sus estudios. Hoy hay un abandono escolar del 5% en secundaria y del 15% en media superior. Podría pensarse que el aumento de recursos para becas de educación media superior y superior es una respuesta a este reto. Sin embargo, las becas por sí solas son insuficientes para resolver el problema del abandono escolar. Recursos para tutorías y programas que fortalezcan la capacitación docente son fundamentales para atajar las carencias educativas de años escolares previos que van arrastrando los estudiantes, y que los llevan a reprobar materias y eventualmente a desertar de sus estudios. Y también para ayudar a los docentes a ser más efectivos en el salón de clase y despertar el interés de sus estudiantes, de forma que encuentren un propósito de continuar estudiando.
Lamentablemente las asignaciones presupuestales no complementan la pinza del dinero adicional para becas en media superior y superior y, de hecho, recortan en 11% los recursos para la capacitación docente, situación que se suma al preocupante subejercicio en este rubro hasta septiembre de este año. Asimismo, recortan 29.1% el presupuesto para las becas de educación primaria y secundaria. El panorama sombrío en la agenda de la equidad educativa se observa al mantenerse el recorte propuesto por el gobierno federal de 49.1% a las Escuelas de Tiempo Completo, planteles que han demostrado resultados muy buenos para los aprendizajes de matemáticas y de lectoescritura de los alumnos, en particular de los sectores más vulnerables que acuden a estos planteles.
Al inicio del ciclo escolar, las autoridades educativas federales enfatizaron su compromiso con la distribución de los libros de texto para las escuelas del país. Dichos libros son una herramienta fundamental para muchos docentes en su estrategia pedagógica y son el elemento más importante para muchos de los estudiantes, en particular de las comunidades más marginadas, que tienen en el libro de texto su fuente principal para el aprendizaje. Sin embargo, para 2020 se contempla un recorte del 8% del financiamiento destinado a ello.
Finalmente, en el presupuesto educativo destaca una gran apuesta en el tema de infraestructura, 4% del total del presupuesto total asignado para educación, con 86% de recursos adicionales a los aprobados para 2019. En particular, sobresale el programa La Escuela es Nuestra, con recursos por 7,280 millones de pesos. A reserva de analizar con más detalle este programa, sus lineamientos publicados a inicios de octubre sugieren de manera preocupante la ausencia de mecanismos suficientes para garantizar un uso adecuado de este presupuesto. Por ejemplo, se considerarán devengados los recursos una vez transferidos por la autoridad federal, sin que haya la obligación para los comités de administración escolar –formados por maestros y padres de familia electos a mano alzada en las escuelas– de presentar facturas que den cuenta del uso de los recursos. Las garantías para que los recursos se destinen realmente a las mejoras de los planteles son endebles.
Reflexiones finales
Cambiar la estructura del presupuesto de educación se vuelve fundamental si realmente se busca alcanzar un sistema educativo de excelencia, en donde los estudiantes encuentren un espacio de aprendizaje que les permita superar las condiciones de vulnerabilidad de sus lugares de nacimiento. Esto implica la necesidad de calibrar presupuestos para impulsar políticas que multipliquen oportunidades educativas inclusivas y con equidad de acceso, en el que los aprendizajes no estén determinados del código postal en el que se localicen los planteles. Promesas como el cambio del currículum, en el que se contempla enseñanza de aprendizajes fundamentales como el conocimiento matemático, la comprensión lectora y el pensamiento crítico, demanda un impulso y acompañamiento a las políticas de capacitación continua de los docentes. Esto es aún más urgente a la luz de la promesa adicional de la enseñanza de las habilidades socioemocionales (autocontrol, trabajo en equipo, hablar en público, etcétera), las cuales, de acuerdo a la investigación más reciente en la materia, son un complemento fundamental para la formación adecuada de los estudiantes.
Esto demanda invertir recursos, no subejercerlos o recortarlos. A su vez requiere, al igual que en el resto del presupuesto educativo, mecanismos de transparencia con indicadores que den cuenta de los resultados de los programas que se financian, así como el uso de la evidencia que arroja la investigación educativa y evaluación de las políticas, para hacer los ajustes necesarios que potencien la posibilidad de alcanzar las promesas educativas que se han recogido en el marco jurídico en esta materia. Sin embargo, un recorrido a la asignación presupuestal para el segundo año de gobierno sugiere el poco aprecio de la evidencia para guiar los esfuerzos educativos. Los legisladores tampoco parecieran aprovechar las evaluaciones que les entrega la Auditoría Superior de la Federación o que produce el Coneval de forma que puedan reorientar los presupuestos educativos para multiplicar sus beneficios sociales.
Las acciones gubernamentales –tanto del ejecutivo como del legislativo– parecieran estar poco orientadas por la experiencia acumulada para producir mejores resultados educativos. No basta con las buenas intenciones o las promesas grandilocuentes para transformar la realidad educativa del país. Las deudas educativas se acumulan y la posibilidad de que la educación sea la vía por excelencia para combatir la pobreza, abatir la desigualdad y fomentar la movilidad social sigue, lamentablemente, siendo un pendiente que a la luz del presupuesto educativo para el 2020 persistirá. Difícil transformar al país bajo estas premisas presupuestales.
