Estados pueden emitir leyes de acceso a la información más progresivas frente al retroceso de la nueva Ley General de Transparencia
- La nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública presenta desafíos para el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública que los estados pueden atender.
- México Evalúa presenta seis recomendaciones para que los congresos estatales expidan leyes de transparencia con más garantías para el derecho de acceso a la información.
- El derecho de acceso a la información pública es un componente crucial para fortalecer la confianza en las instituciones públicas y contribuir a tener sociedades democráticas más sanas.
El pasado 20 de marzo, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP). Previo a su aprobación, en México Evalúa, al igual que otras organizaciones de la sociedad civil, detectamos y analizamos los desafíos que la nueva legislación implica para el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública. No obstante, el Congreso federal no atendió el llamado de las organizaciones ciudadanas para mejorar la redacción de la nueva ley.
Atender este llamado era importante. Hasta 2024, México contaba con la segunda mejor ley de derecho de acceso a la información del mundo (de un total de 140 países) de acuerdo con el Rating Global del Derecho a la Información (Global Right to Information Rating)
El diagnóstico de esta organización respecto del marco legal mexicano del derecho de acceso a la información pública (la anterior LGTAIP) era que éste se caracterizaba por ser muy robusto, al ofrecer un régimen de excepciones claro y riguroso y contemplar una prueba de daño adecuada. Además, reconocía la independencia del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) como una vía idónea para ejercer los medios de impugnación. Estas características se han deteriorado con la nueva LGTAIP, por los motivos que explicamos aquí.
Si bien la nueva ley general plantea los principios, bases mínimas y modelos que deberán guiar a las entidades federativas en la configuración de sus nuevas leyes de transparencia, los congresos estatales pueden diseñar un marco normativo más progresivo y apegado a parámetros internacionales.
En este sentido, México Evalúa presenta estas recomendaciones para que los congresos estatales las tomen en cuenta y expidan leyes de transparencia con más garantías para el derecho de acceso a la información. Esto fortalecerá la confianza en las instituciones públicas, lo que contribuye a tener gobiernos más funcionales y legitimados, y sociedades democráticas más sanas.
1. Autoridad garante del Poder Ejecutivo estatal
Los estados deberán crear un órgano especializado de transparencia, y podrían promover que sean colegiados, con una integración de al menos tres personas.
En un contexto en donde ya no se contempla la autonomía constitucional en los nuevos órganos de transparencia de los poderes ejecutivos, crear un esquema colegiado es una medida que preserva un mínimo de equilibrio institucional. Esto permitiría la existencia de contrapesos al interior, además de mejor supervisión y criterios diversos, lo que enriquece el debate y el sentido de las resoluciones. Se recomienda para ello una integración de, al menos, tres personas.
De acuerdo con la iniciativa de ley que dio vida a la nueva LGTAIP, la estructura administrativa de las autoridades garantes que adopten las entidades federativas se establecerá en su propia normativa. La previsión es que cada estado busque adoptar como modelo de referencia el federal. En ese sentido, los poderes ejecutivos locales podrían replicar el modelo de órganos desconcentrados para las nuevas autoridades de transparencia de los poderes ejecutivos locales. Sin embargo, nuestra recomendación es que procuren su colegialidad. Los congresos locales también deberán tomar en cuenta un modelo administrativo que permita la mejor coordinación y cumplimiento de las obligaciones de los municipios, pues los nuevos órganos de transparencia tendrán competencia sobre recursos de revisión municipal.
Un ejemplo de ese modelo administrativo lo encontramos en el Tribunal de Justicia Administrativa de Nuevo León. De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, este tribunal, integrado por tres personas, es parte de la administración pública estatal y goza de autonomía para emitir sus resoluciones. Además, está dotado de plena autonomía presupuestal y funcional. Gracias a su diseño, puede conocer de las controversias que se susciten entre los particulares y el estado, los municipios, sus organismos descentralizados y empresas de participación estatal y municipal.
Desde un punto de vista de buena gobernanza y mayor protección del derecho de acceso a la información pública, éste es el mejor modelo al que pueden aspirar los nuevos órganos de transparencia estatales, en lugar de que los nuevos órganos de transparencia de los Ejecutivos locales se concentren en un sólo titular —tal y como se establece para Transparencia para el Pueblo.
En todo caso, las entidades federativas no podrán optar por un esquema que otorgue autonomía constitucional, pero tampoco como una unidad o dirección al interior de las secretarías de la contraloría, pues la Ley General fija el piso mínimo, que en este caso es el de un órgano desconcentrado.
Idealmente, las futuras leyes de transparencia locales deberían otorgar a los nuevos órganos de transparencia independencia técnica, operativa y de gestión, y con presupuesto adecuado y suficiente para un funcionamiento efectivo y cumplimiento de la ley en la materia.
Asimismo, se crearían “Subsistemas de Transparencia” encabezados por las contralorías estatales e integrados por las contralorías de los poderes públicos y los órganos constitucionales autónomos.
2. Titulares de los órganos de transparencia locales
Los estados deberían asegurar que los nombramientos recaigan en personas con trayectoria y conocimiento del tema que garanticen imparcialidad y profesionalismo.
A nivel federal, la persona titular de Transparencia para el Pueblo será nombrada por la persona titular del Poder Ejecutivo, sin que la LGTAIP tenga previstos requisitos de idoneidad para su selección.
A diferencia de la institución federal, las futuras leyes de transparencia estatales deberían asegurar que los nombramientos que realicen los titulares de los poderes ejecutivos locales, recaigan en personas con trayectoria y conocimiento del tema y que garanticen decisiones imparciales y profesionales.
Para ello, las leyes estatales pueden retomar los requisitos mínimos previstos por la Ley Modelo de la Organización de Estados Americanos (OEA) para las autoridades de los órganos garantes de transparencia, los cuales son:
a. ser ciudadano en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles;
b. tener conocimiento y experiencia comprobada en la materia que asegure independencia de criterio e imparcialidad; y
c. gozar de buena reputación, no haber sido condenado en los últimos cinco años por delito doloso alguno que comprometa su honestidad, o no haber sido condenado por actos de corrupción, según se definen en la Convención Interamericana contra la Corrupción y en la legislación interna.
Asimismo, la especialidad y experiencia debería considerarse más allá de los titulares de los nuevos órganos de transparencia, por lo que los estados deberían establecer en sus nuevas leyes de transparencia —tal y como se establecía en la anterior Ley Federal de Transparencia— las bases y procedimientos para la organización, funcionamiento y desarrollo de un sistema de servicio profesional de carrera, que garantice la capacitación, profesionalización y especialización de los servidores públicos, en las materias de acceso a la información.
3. Documentación y archivos
Los estados pueden emitir leyes de transparencia que exijan documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones a todos los sujetos obligados.
La nueva LGTAIP elimina la obligación de que los sujetos obligados documenten todos los actos de autoridad derivados del ejercicio de sus funciones. En este sentido, los congresos locales pueden emitir leyes de transparencia acordes con la Ley General de Archivos (LGA) y las leyes estatales en la materia, las cuales exigen a todos los sujetos obligados documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, tal y como se establecía en el artículo 18 de la LGTAIP abrogada. Asimismo, es importante que las futuras leyes estatales recuperen la facultad de los comités de transparencia para que puedan ordenar la generación o reposición de información inexistente cuando ésta deba existir de acuerdo con la ley. Esto evitará la mala práctica de las “inexistencias de información”.
Aunque la “documentación” se agrega como un principio del derecho de acceso a la información, éste se plantea de manera restrictiva (artículo 8 de la LGTAIP):
Documentación: Consiste en que los sujetos obligados deberán otorgar acceso a los documentos que se encuentren en sus archivos o que estén obligados a documentar, de acuerdo con sus facultades, competencias o funciones, conforme a las características físicas de la información o del lugar donde se encuentre, sin que ello implique la elaboración de documentos ad hoc para atender las solicitudes de información.
Lo anterior, va en sentido contrario de lo que implica el derecho de acceso a la información pública, en el sentido de responder a las solicitudes de acceso a la información de “forma precisa y completa” y, de conformidad con la reglamentación aplicable, así como “facilitar el acceso oportuno a los documentos en el formato solicitado” como se indica en la Ley Modelo de la OEA.
Las leyes estatales deben plasmar que el principio de documentación también consiste en otorgar acceso a los documentos de forma precisa y completa, y facilitar el acceso oportuno a los mismos en el formato solicitado. De igual forma, la LGA, plantea como obligaciones de los sujetos obligados no solamente la organización, conservación, disponibilidad, integridad y localización expedita, de los documentos de archivo que poseen los sujetos obligados, sino la divulgación del patrimonio documental de la Nación (Art.2, LGA)
Por último, los congresos estatales deberían excluir de sus leyes de transparencia la disposición que permite a los sujetos obligados, cuando se trate de solicitudes de acceso a información cuyo contenido constituya una consulta, interpretar sin motivación ni fundamentación acorde a los estándares internacionales, para verificar si se puede, o no, dar atención a los requerimientos de información.
4. Máxima publicidad y reserva de información
La redacción del principio de “máxima publicidad” de la nueva LGTAIP implica un retroceso respecto a la LGTAIP abrogada y la Ley Modelo de la OEA.
En la redacción de las nuevas leyes estatales se debe recuperar el principio de “máxima publicidad” conforme a los estándares internacionales. De esta manera, es necesario eliminar condicionantes como “promover”, e “ información documentada”, para garantizar el acceso a toda la información en posesión de los sujetos obligados que sea de carácter público:
| Principio de Máxima Publicidad | ||
| LGTAIP nueva | LGTAIP abrogada | Ley Modelo OEA |
| Artículo 8. Promover que toda la información en posesión de los sujetos obligados documentada sea pública y accesible, salvo en los casos expresamente establecidos en esta Ley o en otras disposiciones jurídicas aplicables, en los que podrá ser clasificada como reservada o confidencial por razones de interés público o seguridad nacional. | Artículo 8. Toda la información en posesión de los sujetos obligados será pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática. | Artículo 2. Cualquier Información en manos de los sujetos obligados sea completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro y preciso régimen de excepciones que deberán estar definidas por ley y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática. |
Se sugiere que la clasificación de información como reservada o confidencial responda a razones de interés público o seguridad nacional y que se especifique que éstas sean “legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática”.
Por otro lado, las futuras leyes de transparencia estatales pueden explorar que las causales de clasificación de información sean menos restrictivas. Por ejemplo, en materia de actos de corrupción y responsabilidades administrativas, las leyes estatales pueden prever lo siguiente:
| LGTAIP nueva | Propuesta de redacción en ley estatal |
| Artículo 112. (…) Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a las personas servidoras públicas, en tanto la resolución administrativa no haya causado estado; | Artículo X. (…) Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a las personas servidoras públicas, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa; |
| Artículo 115. Se considera información confidencial la que contiene datos personales concernientes a una persona física identificada o identificable.Se considera confidencial el pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de quejas, denuncias y/o procedimientos administrativos seguidos en contra de personas servidoras públicas y particulares que se encuentren en trámite o no hayan concluido con una sanción firme. | Artículo X. Se considera información confidencial la que contiene datos personales concernientes a una persona física identificada o identificable.Se considera confidencial el pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de quejas, denuncias y/o procedimientos administrativos seguidos en contra de personas servidoras públicas y particulares que se encuentren en trámite o no se haya dictado la resolución administrativa. |
Además, es importante que las futuras leyes de transparencia estatales consideren que los sujetos obligados pongan a disposición del público, como parte de las obligaciones de transparencia comunes, las sanciones administrativas a las que hayan sido objeto los funcionarios públicos, tal y como se planteaba tanto en la LGTAIP abrogada y en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción en cuya plataforma digital se incluye el Sistema de denuncias públicas de faltas administrativas y hechos de corrupción independientemente de la resolución administrativa.
A diferencia de la nueva ley general, las leyes estatales de transparencia no deben pasar por desapercibido la obligación del nuevo órgano de transparencia de elaborar y publicar un informe anual de actividades y de la evaluación general en materia de acceso a la información pública en el estado. Este es un instrumento útil para dar seguimiento a la implementación de políticas de transparencia y seguir la evolución del derecho de acceso a la información pública en el país y en los estados.
5. Consejos Consultivos y rendición de cuentas social
Los estados pueden recuperar la figura del Consejo Consultivo donde participan colectivos a favor de los derechos humanos, académicos y líderes sociales.
La nueva LGTAIP elimina el Consejo Consultivo en el ámbito federal, lo cual limita la rendición de cuentas social y la participación ciudadana. Esta figura fue creada con la finalidad de contar con un espacio formal de participación social para la propuesta, seguimiento e impacto de las políticas públicas vinculadas al derecho a saber y el derecho a la privacidad.
Para fortalecer la vigilancia y evitar que la apertura de las instituciones quede exclusivamente en manos del gobierno, las leyes estatales tienen la oportunidad de recuperar esta figura en la que pueden participar colectivos a favor de los derechos humanos, académicos y líderes sociales.
La nueva LGTAIP establece que las dependencias y entidades de la administración pública federal realizarán acciones en materia de datos abiertos y gobierno abierto conforme a los lineamientos emitidos por la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones. Dado que no todas las entidades federativas cuentan con una institución similar y puesto que las leyes abrogadas contemplaban la elaboración de políticas en la materia; ahora los estados tienen la oportunidad de desarrollar sus propias estrategias en materia de datos abiertos y gobierno abierto. Al considerar la demanda ciudadana de información, las instituciones de los estados podrán publicar datos de utilidad social sin que haya una solicitud de por medio.
6. Apertura gubernamental
Las leyes estatales de transparencia tienen la oportunidad de fijar acciones específicas para los sujetos obligados para cumplir con la apertura gubernamental.
La abrogada Ley Federal de Transparencia puede ser un referente en cuanto al tipo de acciones que los poderes legislativos y judiciales de los estados deberían observar en su actuación. Por ejemplo:
Congresos locales:
- Permitir, de conformidad con su legislación interna, la participación ciudadana en el proceso legislativo.
- Facilitar la formación de alianzas con grupos externos para reforzar la participación ciudadana en las Cámaras.
- Desarrollar plataformas digitales y otras herramientas que permitan la interacción ciudadana con las Cámaras del Congreso.
Tribunales locales:
- Propiciar el acceso al público a audiencias y sesiones en las que se resuelvan asuntos jurisdiccionales, conforme a la legislación aplicable.
- Procurar la utilización de lenguaje sencillo en sus resoluciones.
- Implementar plataformas electrónicas y otras herramientas que permitan la interacción de la sociedad frente a la actuación jurisdiccional.
La legislación local debe ofrecer a la ciudadanía mecanismos claros y directos de participación ciudadana en los poderes y órganos públicos de los estados que permitan un mejor diseño e implementación de planes de gobierno, políticas públicas y normas. Asimismo, garantizar espacios para que las y los ciudadanos formen parte de la discusión o vigilancia gubernamental.
Estas prácticas son necesarias para ampliar perspectivas y corregir acciones gubernamentales, y al mismo tiempo, mejorar el estado de las democracia en las entidades federativas.
Conclusión
Las recomendaciones presentadas por México Evalúa apuntan a garantizar un modelo de transparencia más robusto y garante del derecho de acceso a la información. En primer lugar, se destaca la necesidad de que los nuevos órganos de transparencia locales sean colegiados y con independencia en su funcionamiento, y con nombramientos basados en la imparcialidad y el conocimiento técnico. Además, es fundamental asegurar la documentación completa y precisa de los actos de gobierno y la adopción del principio de máxima publicidad para garantizar el acceso pleno a la información pública.
También es necesario que las futuras leyes de transparencia estatales promuevan la participación social a través de la recuperación de figuras como los Consejos Consultivos, y fortalezcan la apertura gubernamental mediante acciones concretas que incluyan a los ciudadanos en procesos de incidencia institucional.
Los congresos locales tienen la responsabilidad y la oportunidad de construir marcos normativos que no solo cumplan con los mínimos exigidos por la nueva ley general, sino que también eleven los estándares de transparencia y acceso a la información, contribuyendo al fortalecimiento de la democracia en sus estados.
