La ampliación de la jornada escolar: retos, aprendizajes y oportunidades

En contraste con López Obrador, la presidenta Claudia Sheinbaum anunció que su gobierno implementará gradualmente el programa horario ampliado en las primarias. Este es un análisis de la propuesta.

Marco Antonio Fernández (@marco_fdezm), Roberto de la Rosa y Julián Mokwa | Programa de Educación

En las primeras semanas de su mandato, la presidenta Claudia Sheinbaum anunció que su gobierno impulsará la implementación gradual del programa de las escuelas de horario ampliado en las primarias. El secretario de Educación Pública, Mario Delgado, incluso señaló que el programa cubrirá toda la educación básica. El anuncio destaca y marca un contraste con la administración del presidente López Obrador, quien argumentó posibles irregularidades en la operación del programa sin que se presentaran pruebas formales ante las autoridades competentes.

Hace casi 65 años se estableció la jornada escolar de cuatro horas y media como parte del Plan de Once Años y las reformas de los años sesenta. La prioridad era combatir el rezago educativo y atender la creciente demanda de educación básica mediante la construcción de más planteles. Con un aumento de un 28 % en la población de seis a catorce años en los años cincuenta, un 43 % en los 60, y un 32 % en los setenta, quedó claro que la demografía debía ser clave en la planificación educativa.

Acortar la jornada permitió liberar recursos humanos y financieros para expandir los servicios educativos, lo que facilitó el uso de turnos vespertinos en escuelas con alta demanda. Sin embargo, al concentrarse en la expansión de la cobertura, la autoridad descuidó los esfuerzos por garantizar la calidad de los aprendizajes alcanzados por la mayoría de las y los estudiantes en el país.

Para la primera década del siglo XXI, las autoridades comenzaron a reconocer este talón de Aquiles, y en el ciclo escolar 2007-2008 se creó el Programa de escuelas de tiempo completo (PETC), que extendió el horario escolar a seis u ocho horas diarias. En la implementación del PETC se definió un servicio de alimentación escolar y la necesidad de acompañar el nuevo horario con una propuesta pedagógica que aprovechara las horas adicionales de clase para mejorar los aprendizajes de las y los estudiantes.

El PETC operó durante catorce años y benefició a 34 589 escuelas. El 19.6 % de las escuelas de educación básica susceptibles de implementar la extensión de horario —este porcentaje considera escuelas de nivel preescolar, primaria y secundaria públicas que operan en planteles sin servicios educativos en contraturno— participaron al menos en una ocasión en el programa.

Todo programa que amplíe la jornada escolar debe definir: el número de horas adicionales que se brindarán (de hora y media hasta tres horas y media); los criterios para la selección de los planteles participantes, y la definición de si brindarán alimentos (sea tanto desayuno como almuerzo o sólo una de estas opciones). Lo anterior, rematado con una propuesta pedagógica específica y clara de cómo se aprovechará el tiempo adicional en las aulas.

Priorizar el enfoque de aprendizajes

Un aspecto clave del gobierno es definir claramente el problema que busca resolver con una política pública. En el caso de la jornada escolar, se esperaría que el tiempo adicional ayudara a enfrentar el mayor desafío del sistema educativo: la insuficiencia de aprendizajes entre la mayoría de las y los estudiantes, agravada por la pandemia.

La Gráfica 1 reporta la cantidad de horas anuales de enseñanza obligatoria para México y el promedio para la OCDE, para preescolar, primaria y secundaria. Al respecto, se observa cómo, para preescolar, el promedio de horas anuales de la OCDE es 129 % superior al de México, 16 % superior en primaria y 19 % inferior para secundaria.

Si la intención es mejorar los aprendizajes, el problema a resolver es la cantidad de horas de instrucción y la propuesta pedagógica. Sin embargo, las declaraciones del nuevo gobierno sólo han versado sobre la permanencia en las escuelas para convertirlas en “espacios de prevención” o de promoción del arte y el deporte. Por ello, hasta conocer la propuesta con detalle, es evidente que el problema que se quiere resolver es otro y quizás se está perdiendo uno de los principales retos educativos que enfrenta el país. ¿Más tiempo o más aprendizaje? Esa es la cuestión.

Un ejemplo de los desafíos en aprendizajes lo refleja la última prueba PISA realizada por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). En México, dos de cada tres estudiantes tienen dificultad con matemáticas y este número es dos veces mayor que el promedio de los países de la OCDE. Una herramienta para combatir ese rezago educativo es extender el tiempo que las y los estudiantes pasan en las escuelas; pero esta medida debe estar alineada con otras acciones, como la implementación de propuestas pedagógicas que permitan aprovechar ese tiempo adicional en el aula. Esto no excluye las acciones formativas que se quieren integrar para prevenir adicciones, promover la salud bucal y las actividades culturales o deportivas, por el contrario, hay posibilidad de potenciar unas y otras si se formulan orientaciones claras.

Otro tema importante se refiere a qué niveles educativos participarán en el programa de horario extendido. Claudia Sheinbaum ha señalado que el horario ampliado se implementará en escuelas primarias (100 compromisos). Por su parte, el secretario de Educación Pública ha comentado ampliar el horario de las escuelas de educación básica y no solamente primarias. El 21 de octubre de 2024, en la primera reunión nacional plenaria extraordinaria del Consejo Nacional de Autoridades Educativas, Delgado se refirió a la ampliación del horario en toda la educación básica. Esta política pública mejoraría el tiempo de instrucción, fundamental para las escuelas preescolares donde se encuentra el mayor el rezago en comparación a los países de la OCDE. Para ello, la política pública debe ser transparente en sus objetivos y tomar en cuenta las características de cada nivel educativo.

Al analizar si la participación de primarias y secundarias en el PETC tuvo un beneficio en el aprendizaje promedio de sus estudiantes, medido a través de los niveles de logro del Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (Planea), se identificó un impacto positivo en matemáticas (en lenguaje y comunicación, la información de la que se dispone es menos robusta por el tipo de pruebas y reactivos).

La Tabla 1 presenta las diferencias de aprendizajes entre los niveles de logro (más bajo y más alto) y niveles educativos; la Figura 1 reporta los hallazgos principales del impacto del PETC.

El análisis del PETC reveló que varios factores influyen significativamente en su impacto:

1. El tamaño de la escuela surgió como una variable crucial. Se observó que los efectos positivos de la extensión de la jornada no siempre se mantenían. Lo anterior porque, a mayor cantidad de alumnos, menor el efecto en la mejora de los aprendizajes. Este hallazgo sugiere que la implementación del programa por parte de las autoridades educativas debe considerar la capacidad de atención y gestión de la matrícula de cada escuela.
2. El tiempo total que el estudiantado permanece en la escuela. La cantidad de horas adicionales debe tomar en cuenta la capacidad de las escuelas y el contexto de las y los estudiantes para garantizar una intervención efectiva. En algunos casos, la jornada ampliada puede perjudicar los aprendizajes. En este caso, más tiempo no lleva por sí solo a mejores aprendizajes. Se debe planear, vigilar y evaluar el aprovechamiento del tiempo extra para no fatigar a las y los estudiantes. De lo contrario, existe el riesgo que demasiado tiempo en la escuela implique menos enfoque en actividades formativas y no se aseguren condiciones de aprendizaje.
3. La importancia de focalizar el servicio de alimentación. Se encontró que estuvo correctamente concentrado en escuelas ubicadas en localidades con muy alto, alto y medio grado de marginación (al menos un 70 % de las escuelas de tiempo completo en estos contextos recibieron el servicio de comedor). Sin embargo, no se encontró evidencia de que la ampliación de la jornada junto con el servicio de comedor disminuyese el porcentaje de estudiantes en el nivel de desempeño más bajo en matemáticas (nivel I), tanto en primarias como en secundarias. En tanto, para el nivel de más alto desempeño (nivel IV), sólo se encontró para secundaria el efecto positivo esperado y estadísticamente significativo. Así, en las escuelas con servicio de alimentación —extensión de la jornada por ocho horas— se anula el efecto positivo de este componente con una jornada tan amplia.
4. La propuesta pedagógica juega un papel fundamental. La falta de una estrategia educativa sólida o una inadecuada ejecución podría resultar en un uso ineficiente del tiempo adicional. Si, además, el tiempo adicional en las próximas escuelas de horario extendido sólo dependerá de las orientaciones de la Nueva Escuela Mexicana, se vuelve aún más prioritaria una revisión de sus problemas metodológicos y conceptuales, y un programa de formación pertinente para que los equipos docentes aprovechen sus fortalezas.

Desafíos del horario extendido a través del programa La escuela es nuestra

Tras la cancelación del PETC en 2021 y ante la crítica de la polémica decisión y la petición de múltiples comunidades por retomar el programa, el gobierno federal propuso que el componente de horario extendido operaría a través de La escuela es nuestra (PLEEN). Sin embargo, la implementación del horario extendido a través de este programa enfrenta riesgos que podrían comprometer su eficacia en la mejora del aprendizaje del estudiantado.

Uno de los principales problemas es la insuficiencia de recursos. Los subsidios otorgados por el PLEEN no garantizan la operación del horario extendido durante todo el ciclo escolar, lo que puede resultar en una implementación inconsistente y poco efectiva.

La continuidad del horario extendido es una cuestión clave para obtener resultados positivos. Dos de cada tres escuelas participaron, al menos, seis años consecutivos en el PETC. Sin embargo, hasta 2023 sólo se podía destinar el valor máximo de 21 % de los recursos que recibían los planteles a través de PLEEN para financiar el horario extendido. Es decir, los subsidios del PLEEN sólo podían cubrir hasta dos meses de la operación de jornada ampliada.

Para 2024, una vez que las reglas de operación del PLEEN liberaron al 100 % los recursos que se pueden destinar a la ampliación de la jornada, los Comités Escolares de Administración Participativa (CEAP) ―integrados exclusivamente por madres y padres de familia― tendrían que decidir destinar todos los recursos que reciben para financiar la operación del horario extendido. Esto implica que los CEAP se quedarían sin presupuesto para acciones de mejora de la infraestructura escolar, la razón principal por la que nació el PLEEN.

Además, si el CEAP quiere añadir el componente de servicio de alimentación, los recursos del PLEEN son insuficientes. Bajo la normativa de 2024, los subsidios permitirían la operación de los dos componentes por ocho meses para el caso de las escuelas del PLEEN con un promedio de veinte estudiantes (que reciben un subsidio mínimo de 200 000 pesos anuales) y sólo cuatro meses para escuelas con 310 estudiantes en promedio (subsidio máximo de 600 000 pesos anuales). Eso ocurre porque cuantos más estudiantes tiene un plantel, más recursos se necesitarían para el servicio de alimentación y el pago de docentes (número de grupos), pero los subsidios ofrecidos por el PLEEN no aumentan en la misma proporción que la cantidad de estudiantes por escuela.

Otro riesgo importante es la falta de priorización del enfoque en aprendizajes. La flexibilidad otorgada a los CEAP para decidir la duración de la extensión de jornada (de una a cuatro horas), combinada con una Guía de horario extendido del PLEEN que no prioriza líneas de aprendizaje, puede llevar a que los recursos se destinen a actividades que no impliquen que las alumnas y los alumnos aprendan más. La Guía describe actividades de manera breve; establece propósitos y vinculación a campos formativos. Pero descarga en el personal directivo el crear las condiciones que faciliten la eficacia de la organización escolar (en el aula y en la escuela), así como la coherencia entre el diseño, la implementación y los resultados deseados para el desarrollo integral del alumnado. La guía tampoco considera mecanismos de acompañamiento a la implementación de la propuesta pedagógica y hace responsable al tesorero del CEAP de que el personal directivo, docente y de apoyo disponga de los recursos para los incentivos mensuales (compensaciones) de forma directa.

Sumado a lo anterior, la falta de materiales de apoyo adecuados, capacitación docente insuficiente, ausencia de mecanismos de evaluación de los aprendizajes claros y falta de acompañamiento continuo pueden resultar en una implementación inadecuada de la propuesta pedagógica.

Como ocurre en el componente de infraestructura, el punto débil del PLEEN es la transparencia y la rendición de cuentas. Por ejemplo, a 2024, no se conoce si alguna escuela del país ha implementado el componente de horario extendido con los recursos de este programa. La SEP no tiene información disponible al respecto en su portal de internet. En solicitudes de acceso a la información, la Secretaría señaló en primer lugar que el componente de horario extendido y servicio de alimentación no han operado en el programa y, en segundo lugar, que esta información no está resguardada centralmente, sino en el expediente de cada escuela donde opera el PLEEN.

Con base en todos estos elementos, la implementación del horario extendido bajo el estándar del PLEEN implica, en última instancia, un potencial mal uso de recursos. Ello sería irónico a la luz de los ataques que autoridades del gobierno anterior arguyeron contra esta nueva etapa de la jornada ampliada.

Consideraciones finales

Aunque el PETC mostró resultados positivos en diferentes grupos de estudiantes, se encontró que el efecto es más consistente y mayor en la reducción de estudiantes con bajo rendimiento, lo que sugiere beneficios potenciales para estudiantes vulnerables. No obstante, también se encontró que su implementación presentó desafíos como irregularidades financieras acotadas y dificultades en la ejecución de la propuesta pedagógica.

La implementación a través del PLEEN ha introducido nuevos retos, principalmente relacionados con la asignación de recursos. Para abordar estos desafíos y garantizar un impacto positivo en el aprendizaje del estudiantado se recomiendan las siguientes acciones:

1. Separar del PLEEN los componentes de horario extendido y servicio de alimentación para crear un programa presupuestario propio. Para alcanzar inicialmente la cobertura lograda por el PETC (27 000 escuelas) y tomando en consideración los costos de “La Escuela es Nuestra”, se estima que el gobierno federal debe destinar alrededor de 11 000 millones de pesos anuales para la operación del nuevo programa, sin considerar recursos para adecuar o rehabilitar los espacios educativos para la extensión del horario. Al respecto, la autoridad federal debe definir claramente si el horario extendido cubrirá toda la educación básica o sólo las primarias, cuáles serán las metas graduales de cobertura y la asignación presupuestal para alcanzarlas.
2. Desarrollar una propuesta pedagógica robusta y detallada que priorice claramente los aprendizajes clave, basada en un diagnóstico que permita cerrar las brechas, a la par de la promoción de actividades culturales, deportivas y otras que generen cohesión social. Debe de acompañarse de materiales de apoyo, fichas de trabajo, capacitación adecuada para el personal docente y acompañamiento de las autoridades estatales y federales.
3. Implementar mecanismos de evaluación para medir el impacto de la extensión del horario en los aprendizajes y realizar ajustes oportunos. Es necesario explorar las implicaciones del servicio de alimentación para enfocarlo correctamente.
4. Considerar el tamaño y contexto de cada escuela al implementar la extensión de jornada.
5. Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los recursos, aprendiendo de las lecciones del PETC para prevenir irregularidades financieras.
6. Precisar el monto y la periodicidad con la que se pagarán las horas adicionales de clase a docentes, directivos y personal administrativo participantes en la jornada ampliada y así evitar fricciones con los CEAP.
7. Considerar a las escuelas de preescolar y secundaria como parte de la población beneficiaria a alcanzar.

En perspectiva, el cambio demográfico llevará a que la población de tres a catorce años se reducirá 25 % en los próximos veinticinco años (6.4 millones menos). Esta dinámica conducirá a eliminar algunos turnos vespertinos, lo que permitirá ampliar el horario en un número creciente de planteles. Esto representa una oportunidad —que generaciones pasadas no lograron gozar— para enfocar los recursos en educación básica a estrategias que potencien los aprendizajes. Una buena noticia es que las autoridades educativas ya están vislumbrando escenarios posibles. El pasado lunes 21 de octubre de 2024, el secretario de Educación Pública, en referencia a una estrategia para ampliar la cobertura de media superior, señaló que más del 90 % de las secundarias en México no tienen turno vespertino, por lo que esos inmuebles tienen el potencial de ser remodelados y utilizados como espacio para media superior por las tardes o, en su caso, ser elegibles para un ampliar la jornada escolar.

La cancelación del PETC en más de 27 000 escuelas afectó a 3.1 millones de estudiantes (18.6 % de la matrícula susceptible de incorporarse a un esquema de tiempo completo). No obstante, a partir del liderazgo educativo y el conocimiento del beneficio potencial de la jornada ampliada, seis entidades federativas (Baja California, Ciudad de México, Guanajuato, Michoacán, Nuevo León y Querétaro) mantuvieron en promedio tres de cada cuatro escuelas de tiempo completo que tenían en sus sistemas escolares. En el resto del país, el programa finalizó.

Hoy, con un nuevo gobierno en marcha, se abre una ventana de oportunidad para reimaginar la educación e impulsar cambios duraderos que busquen el bienestar compartido del estudiantado. Estos cambios deben tomar en serio las circunstancias de las comunidades escolares y, con base en el conocimiento acumulado en política educativa, enfocar acciones que privilegien el desarrollo y aprendizaje de las niñas, niños y jóvenes en el país. Como ha afirmado la presidenta Claudia Sheinbaum la educación es un derecho, no un privilegio, y por ende la calidad de las oportunidades que se le brinde al estudiantado —incluidos los planteles de jornada ampliada— debe ser de excelencia como señala el texto constitucional sin estar condicionada por el código postal en el que vivan las y los estudiantes.

¿Aprovecharán las autoridades este momento para marcar un antes y un después en la educación, guiando sus acciones no solo con buenas intenciones, sino con conocimiento y evidencia que transformen la vida de las personas? Necesitamos una estrategia sólida, coherente y transparente que maximice el tiempo escolar y garantice que las niñas, niños y jóvenes puedan aprender parejo.