Una falla de origen en la ratificación de la fiscal general de la CDMX

Por Alejandra Hernández (@_alehg) | Animal Político

El 9 de mayo pasado, a siete meses de concluir el periodo de gestión de la actual fiscal general, el Congreso local aprobó modificaciones a la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México para reglamentar la ratificación de tal cargo. Los legisladores de oposición denuncian que la reforma facilita la permanencia de Ernestina Godoy en su responsabilidad, por un periodo extra de cuatro años. Y aunque el desaseo y la forma en que se aprobaron estas modificaciones en efecto llaman la atención (y las relataremos), creemos que lo pertinente es una discusión amplia sobre la conveniencia de este tipo de ratificaciones que prolongan cargos de primer nivel en la procuración de justicia.

La institucionalidad llevada al límite

El 9 de mayo, al inicio de la sesión parlamentaria, únicamente 34 de los 66 legisladores registraron su asistencia^[1]. A las afueras, el Congreso de la Ciudad de México se encontraba rodeado por un cuerpo de granaderos de la SSC que contenía a personas que expresaban su desacuerdo con la gestión de la actual fiscal. Los legisladores de oposición han señalado que sólo se permitió el acceso a los diputados de Morena, por una puerta trasera. Mientras tanto, al interior del Congreso la iniciativa fue aprobada rápidamente con 34 votos a favor, una abstención y un voto en contra.   

No existió un debate legislativo genuino, que abordara las motivaciones ulteriores de la iniciativa. Tres diputados intervinieron a favor, y la única diputada de oposición que tomó la voz para expresarse en contra, Polimnia Sierra (PRD), se limitó a señalar que ésta no regulaba adecuadamente el procedimiento de ratificación, y que para su aprobación se había echado mano del voto político.

Hay que aclarar que la reforma aprobada tuvo origen en dos iniciativas de modificación a la Ley Orgánica de la Fiscalía, una presentada por el diputado José Rivero (Morena) y otra por el diputado Ricardo Rubio (PAN). Ésta última proponía que en el proceso de ratificación participaran “otros aspirantes, en igualdad de circunstancias”, pero fue excluida por la comisión dictaminadora en razón de que “colocaría al servidor público en turno en una situación de desproporcional (sic) y la evaluación no tendría sentido, ya que carecería de imparcialidad”^[2], lo que no se lee como razón solvente para descartar esta posibilidad. Así, el dictamen mismo carecía de solidez.

Esta forma de legislar desgastó de manera innecesaria a las instituciones, ya que Morena y sus aliados cuentan con mayoría suficiente como para aprobar modificaciones a leyes. Además, mancha el relevo de la titularidad de la Fiscalía local, que se encuentra muy próximo. Muy probablemente la actual fiscal optará por el procedimiento de ratificación recién regulado.

¿Qué implicaciones tiene en concreto esta reforma? El texto original de la Constitución capitalina, promulgada en 2017, ya preveía la posibilidad de que el titular de la Fiscalía fuera “ratificado por un periodo más”, a propuesta del Consejo Judicial Ciudadano (artículo 44). No obstante, el procedimiento a seguir no estaba definido, y la reciente reforma pretendía cubrir ese vacío. En efecto, el modelo que inicialmente se construyó para tal relevo en la Fiscalía bien podría tener una falla de origen, en la Constitución misma.

Cuando la ratificación es debilidad

Es pertinente cuestionar si la ratificación es el mecanismo idóneo para el relevo en cargos de primer nivel en instituciones de procuración de justicia. Y preguntarnos directamente qué riesgos conlleva la prolongación de estos cargos. Si bien esta figura se utiliza, por ejemplo, en los procesos de encargo a jueces de distrito y magistrados de circuito en el ámbito federal (bajo el cumplimiento de ciertos requisitos), la designación de fiscales generales es un asunto enteramente diferente.

En el ámbito internacional se señala que es preferible contar con un mandato no ratificable. Y es que la ratificación entraña un riesgo de injerencia política o, si se quiere ver así, de ‘activación’ de actores políticos en favor de la renovación^[3] (o la percepción de un comportamiento inducido). En este sentido, a la ratificación se le considera un factor de fragilidad en la independencia de los operadores de justicia, pues éstos podrían tener incentivos para comportarse de cierto modo y así obtener el apoyo de la autoridad encargada del proceso de designación^[4].

El estándar internacional sobre la designación de operadores de justicia establece que el medio adecuado es el concurso público de oposición y de mérito, mediante el cual las personas interesadas que reúnan los requisitos pueden acceder a estas responsabilidades de forma igualitaria. De lo que se trata es de evitar los nombramientos discrecionales^[5].

En contraste, lo que se aprobó con la reforma fue un procedimiento de ratificación con los siguientes aspectos clave:

• A petición del Consejo Judicial Ciudadano[6], la persona titular de la Fiscalía en funciones manifestará su interés en ser ratificada.
• El Consejo abrirá un procedimiento “público y abierto”, no competido, para la evaluación de su desempeño como fiscal general en el que considerará (o, en su caso, evaluará):
  • Opiniones sobre el desempeño de la persona titular, incluyendo la del propio Consejo.
  • Una entrevista a la persona titular, realizada por el Consejo.
  • Conocimientos y experiencia de la persona titular en el ámbito jurídico y de procuración de justicia; así como aplicación de estrategias, diseño y ejecución de políticas.
  • Independencia en su actuación y respeto y protección de los derechos humanos y de una perspectiva de género.
  • Información presentada por la persona titular durante su gestión al Congreso sobre el Plan de Política Criminal y el Programa de Persecución Penal
• Con el resultado de la evaluación, el Consejo Judicial emitirá su opinión mediante el voto de dos terceras partes de sus integrantes, la cual remitirá a la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México.
• La Jefatura de Gobierno enviará la propuesta al Congreso junto con su razonamiento sobre la idoneidad de la propuesta de ratificación.
• El Congreso, mediante mayoría calificada, aprobará la ratificación. De no alcanzarse la votación se notificará al Consejo Judicial para que éste emita la convocatoria para el proceso de selección.

Se trata, entonces, de un procedimiento cerrado, en el que sólo se evalúa el desempeño de la persona titular de la Fiscalía. Tiene un elemento positivo: participan tres entes diferenciados, uno de carácter ciudadano (Consejo), junto con el Congreso y la Jefatura de Gobierno. Esto debería constituir una salvaguarda para la imparcialidad del procedimiento y para contener su politización. A su vez, es apreciable que las decisiones tanto del Consejo como del Congreso requieran de una mayoría calificada. No obstante, ejercicios previos de designación muestran que éstas no son condiciones suficientes para garantizar designaciones basadas en el mérito, no politizadas y no discrecionales[7].

Surgen también inquietudes sobre qué tan transparente será el procedimiento, ya que no hay una regla clara sobre el grado de escrutinio público al que estará sometido. El estándar internacional requiere que, en general, estos procedimientos estén abiertos al escrutinio de los sectores sociales en cada una de sus etapas, para reducir la discrecionalidad de las autoridades que intervienen y para facilitar la identificación del mérito y las capacidades profesionales^[8]. Por ejemplo, deben preverse audiencias públicas en las que la ciudadanía, la sociedad civil y cualquier persona interesada puedan conocer los criterios de selección, impugnar los méritos de la persona candidata y expresar sus inquietudes o su apoyo^[9]. A su vez, la entrevista o evaluación de la persona candidata debe realizarse en audiencia abierta, así como la deliberación y votación de las distintas etapas^[10]. Estos aspectos no se encuentran previstos en la ley reformada.

Por último, la reforma no previó criterios claros y objetivos para evaluar los méritos de la persona que busca la ratificación. Estos criterios, de gran trascendencia, probablemente serán definidos discrecionalmente por el Consejo mediante mayoría simple, al abrirse el procedimiento. Tampoco se previeron reglas para orientar al Consejo en la configuración de estos criterios o el peso que cada uno tendrá. Lo que debe asegurarse, en concordancia con los estándares internacionales, es que esta evaluación parta de criterios objetivos, determinados claramente^[11], y basados en el mérito y en la revisión de documentación pertinente (como carpetas de investigación, procesos penales, indicadores, etc.).

El peor escenario

La oposición en el Congreso ha anunciado ya que impugnará esta reforma mediante una acción de inconstitucionalidad, por contravenir las facultades previstas en la Constitución capitalina para el Consejo^[12]. Quedará pendiente la resolución de este recurso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los próximos meses. En lo inmediato, esta pugna política y legal podría afectar el avance normal de la renovación de la titularidad de la Fiscalía. La oposición podría de nueva cuenta impugnar los actos del Consejo relativos al procedimiento de ratificación y su resultado. Lo que nos llevaría a un impasse como el que se observa en la Fiscalía de Nuevo León, estado que acumula ya siete meses con un procedimiento de designación suspendido a causa de diversas impugnaciones.

En suma, la posibilidad de una ratificación para el cargo de fiscal general de la Ciudad de México y la falta de garantías en el procedimiento aprobado el pasado 9 de mayo ponen en riesgo la legitimidad e imparcialidad de este relevo. Lo anterior, en detrimento de una Fiscalía que cuente con las condiciones suficientes para actuar de manera autónoma e independiente. En lo próximo, la ciudadanía está llamada a involucrarse de lleno en el seguimiento de estos procedimientos de designación^[13], a exigir espacios de participación ciudadana reales y a marcar una diferencia positiva en el resultado de los mismos.

*Alejandra es investigadora Senior del Programa de Justicia de México Evalúa

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^[1] Congreso de la Ciudad de México. Sesión ordinaria. 9 de mayo de 2023. https://www.youtube.com/watch?v=DuAWFAmd5XE

^[2] Congreso de la Ciudad de México. Dictamen en sentido positivo con modificaciones que emite la Comisión de Administración y Procuración de Justicia del Congreso de la Ciudad de México, II Legislatura, de las iniciativas que reforman, modifican y adicionan los artículos 42, 42 BIS y 99; todos de la Ley orgánica de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México. 26 de abril 2023, pág. 33.

^[3] Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 junio de 2012, párr. 65.

^[4] CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de derecho en las américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44, 5 de diciembre 2013, párrs. 86 a 88.

^[5] CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de derecho en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44, 5 de diciembre 2013, párrs. 76, 106 y 124, y Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 junio de 2012, párr. 62.

[6] El Consejo, previsto en el artículo 37 de la constitución capitalina, está integrado por 11 personas, de las cuales siete deben ser profesionales en derecho, distinguidas por gozar se buena reputación, honorabilidad, independencia, y no haber participado en procesos de elección popular los últimos cuatro años. Son designados por dos terceras partes del Congreso mediante convocatoria pública. Sus atribuciones incluyen la propuesta de una terna de personas candidatas dentro del procedimiento de designación de Fiscal General, así como para los cargos de fiscal especializado en materia electoral y de combate a la corrupción.

[7] Por ejemplo, en el último procedimiento de designación de fiscal general para la Ciudad de México, ocurrido a finales de 2019, dos integrantes del Consejo Judicial renunciaron a su encargo tras denunciar injerencias externas e interferencias con su autonomía. Otro caso a destacar es el reciente procedimiento de designación del fiscal general de Nuevo León iniciado en octubre 2022. En este caso, el Comité de Selección, también de naturaleza ciudadana, no realizó una evaluación y preselección genuina de las personas candidatas. Por el contrario, avaló el pase de prácticamente la totalidad de las y los candidatos a la siguiente etapa del procedimiento por haber “cumplido” con los requisitos y el perfil previsto en las normas. Posteriormente el Congreso local, en votación exprés, seleccionó una lista de cuatro personas de entre más de 160 candidatos, en un tiempo en el que una revisión real de los perfiles fue imposible.

^[8] CIDH. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de derecho en las américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44, 5 de diciembre 2013, párr. 80.

^[9] Recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recopilada en la publicación Estándares Internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, pág. 8.

^[10] Fundación para el Debido Proceso (DPLF). Lineamientos para la selección de altas autoridades del sistema de procuración de justicia: fiscal o procurador(a) general. pág. 10.

^[11] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Principales estándares internacionales en materia de derechos humanos aplicables al proceso de elección y nombramiento de Fiscal General de la República y Jefe/a del Ministerio Público 2018-2022. Enero 2018, pág.

^[12] Milenio. Diputados del PAN denuncian irregularidades en “Ley Godoy”. 10 de mayo 2023. https://www.youtube.com/watch?v=izGSjwbf0BQ&t=81s

^[13] Desde México Evalúa presentaremos en las próximas semanas una herramienta que tiene el objetivo de involucrar más a la ciudadanía en la vigilancia de estos procesos de designación. Lo anterior, en seguimiento al trabajo de investigación desarrollado por México Evalúa en los Lineamientos hacia la transición (marzo 2019), y en la metodología y Modelo de Evaluación de la Transición (noviembre 2019).