La evaluación de la justicia penal está bajo amenaza
Por Chrístel Rosales* (@Chris_Ros) | Animal Político
Poner la lupa sobre la justicia penal en México y evaluarla era impensable hace no muchos años. Las instituciones del sistema, entiéndase policías, procuradurías y tribunales, por mencionar algunas de las más visibles, nunca se caracterizaron por su apertura y disposición al escrutinio público. Acceder a datos confiables sobre sus políticas, decisiones y resultados era una posibilidad remota. Lo máximo a lo que se podía aspirar era dar seguimiento a indicadores de programas institucionales, sectoriales o especiales diseñados cuidadosamente para no dar verdadera cuenta de sus avances y rezagos.
En ese contexto nació Hallazgos, una evaluación independiente y con un enfoque sistémico de la justicia penal, que desarrollamos año con año desde México Evalúa y que en este 2023 alcanza su décima edición. Hallazgos no sólo se convirtió en una fuente de información, sino también en un referente. Otros ejercicios de evaluación, nacidos la sociedad civil y la academia, lo han acompañado con el paso del tiempo, lo que es sumamente saludable y deseable para nuestra democracia. Que no quede duda: que esto haya sido posible se lo debemos, en muy buena medida, al Inegi.
Gracias al instituto fue posible empezar a caminar en un terreno inexplorado. La creación y consolidación de encuestas, censos de gobierno y registros administrativos han sido la clave. También la operación cuidadosa y técnica del Sistema Nacional de Estadística y Geografía (SNIEG, el sistema), desde el cual se han catalogado proyectos como información de interés nacional, se han construido indicadores clave para la vida pública del país y se ha avanzado en conectar oferta y demanda de información, todo a favor de la toma de decisiones basadas en evidencia.
Sin embargo, la posibilidad de hacer un seguimiento real a la justicia penal hoy está bajo amenaza. No es casualidad que en un entorno político de desinformación y de destrucción institucional se pretenda atentar contra fuentes de información clave. Lo sucedido con el Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED) es sólo un ejemplo. Aquí debemos referirnos al caso del Sistema Estadístico Nacional de Procuración de Justicia (SENAP).
Con todas las alertas prendidas
Si bien persisten retos y tareas pendientes en cuanto a la información estadística sobre justicia, lo cierto es que México ha avanzado considerablemente en la producción de este tipo de información. Los censos nacionales de procuración e impartición de justicia cumplen 12 años, y han sentado las bases para ir configurando los contenidos mínimos que deben ser contemplados en la planeación y evaluación del sector. No obstante, se ha anunciado la creación de un nuevo sistema, y la posibilidad de que sustituya a los censos es real.
Cualquiera pensaría que este hecho, por sí mismo, no es una señal negativa; es más, que podría representar una oportunidad para mejorar la información, siempre que se garantice la continuidad de los contenidos actuales. ¿Dónde está entonces el meollo del asunto? En octubre de 2022, el SNIEG hizo público el proyecto de Norma Técnica del SENAP y lo sometió a consulta. La revisión prendió alertas, que resumimos a continuación[1]:
- Gestión y control de datos a cargo de la Agencia de Investigación Criminal (FGR)
Las fiscalías suministrarán la información no al Inegi, sino a la FGR para su integración, seguridad y almacenamiento. Sin embargo, esa institución no cuenta con la capacidad humana, técnica y física necesaria para desempeñar tales funciones. Conferirle el procesamiento y resguardo de la información propicia condiciones para eventuales conflictos de interés u oportunidades de opacidad, una posibilidad nada lejana, pues la FGR se ha distinguido por no cumplir con sus obligaciones de transparencia[2], negar a la sociedad información sobre su desempeño, cancelar los puentes de diálogo con la ciudadanía y utilizar su autonomía como la justificación para no rendir cuentas. ¿Por que es preferible que sea la FGR quien goce de tales atribuciones y no el Inegi, que ha demostrado capacidad a través los censos?
Además, en el proyecto de norma no se prevén controles para la validación de la información ni mecanismos de revisión y supervisión para la generación de las bases de datos. Éstos deben establecerse clara y públicamente, como también se debe prever la posibilidad de llevar a cabo auditorías forenses.
- Un nuevo sistema con información… incompleta
Se dispone que las fiscalías entregarán información relativa a las carpetas de investigación iniciadas a partir del 18 de enero de 2019, fecha en que la extinta PGR transitó, al menos en la formalidad, al modelo de FGR. No obstante, un amplio conjunto de datos (de casos) quedaría fuera, principalmente los que corresponden al sistema penal acusatorio que fueron iniciados en años previos. Obviar esa información limitaría la posibilidad de identificar el rezago, los criterios de atención adoptados y los procesos para su cierre o liquidación. Un nuevo sistema de información debe nacer con la exigencia de contar con información completa y verificable.
- Un nuevo sistema podría implicar la cancelación posterior de los censos
Considerando que el nuevo sistema será la fuente de información oficial para los reportes y solicitudes de información sobre carpetas de investigación y contenidos relacionados con el desempeño de las fiscalías, resulta lógico asumir que eventualmente reemplazará tanto al Censo de Procuración de Justicia estatal como al federal. Eso significaría perder contenidos actuales; por ejemplo, información sobre infraestructura física, capital humano y variables como las cadenas de custodia o el modo de recepción de denuncias, entre otros. A través de los acuerdos de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia[3] (Conferencia) advertimos también que los censos nacionales de procuración de justicia –estatal y federal– continuarán su curso entretanto el SENAP se consolida. Más razón para no prescindir de la información actual, que cuenta con series de tiempo construidas a lo largo de estos años.
- Información de naturaleza judicial provista sólo por las fiscalías
Como fuentes de información para el seguimiento de los casos, se considera exclusivamente a las fiscalías. Es preocupante que no se contemple vincular tales contenidos con los que son competencia de los poderes judiciales; el riesgo es que terminemos con datos incompletos, incoherentes e incluso desactualizados. Por ejemplo, los datos relacionados con sentencias y el tipo de sentencias, así como con los procedimientos abreviados u otros que derivan del ejercicio de la función judicial, se estarán solicitando a las fiscalías, no así a los tribunales, que son las instancias competentes.
- ¿Información pública y en formato abierto?
Aun cuando se menciona que la publicidad de los productos estadísticos y/o de reportes generados estará a cargo del Inegi, no podemos tener la seguridad de que la base de datos estará disponible públicamente, en formato abierto y con la totalidad de variables y registros. La experiencia con la información del Censo de Procuración federal dice que el alcance de los tabulados se ha visto mermado, y cada vez se cuenta con menor información disponible. En este sentido, la gobernanza del SENAP y la administración por parte de la Agencia de Investigación Criminal no deben dar pie a una interpretación que busque clasificar la información, menoscabar su disponibilidad ni restringir su acceso.
Estos puntos, junto con un listado de observaciones detalladas, se hicieron llegar al Inegi como parte del proceso de consulta pública. Días más tarde, al consultar el sitio web[4], conocimos que las observaciones se consideraron ‘improcedentes’. Llama la atención que en los acuerdos publicados por la propia Conferencia se haga referencia a que se ha iniciado el proceso de implementación del SENAP, cuando la Norma Técnica al día de hoy aún no se ha publicado.
Considerando estos focos de alerta y el estado en que se encuentra el nuevo sistema, hacemos un llamado al Inegi y al SNIEG para que el proceso de consulta no termine siendo un mero trámite. Como sociedad debemos tener la oportunidad de discutir sobre un asunto de vital importancia, que se relaciona intrínsecamente con la protección de derechos humanos, el acceso a la justicia y el respeto al debido proceso. La posibilidad de evaluar la justicia penal en un país como México no debe ser una concesión, y mucho menos debe estar bajo amenaza.
[1] Para la revisión exhaustiva del proyecto de norma técnica, participó activamente el equipo del Programa de Justicia de México Evalúa.
[2] Desde el 2019, año en el que asumió la titularidad el actual fiscal general de la República, la institución ha negado el acceso a la información a través de solicitudes para fines de evaluación. Los recursos de revisión no le han movido ni un pelo. No sólo eso; ha cancelado la publicación de información en formatos abiertos y el Censo de Procuración de justicia federal, que integra el Inegi, es cada vez más limitado, por decir lo menos. Es un hecho que la FGR se ha blindado y su apertura ha sufrido retrocesos significativos.
[3] XLVI Asamblea Plenaria de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia celebrada el 2 de septiembre de 2022, CNPJ/XLVI/04/2022, “Las personas integrantes de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia tomamos nota del estado en que se encuentra la implementación del Sistema Estadístico Nacional de Procuración de Justicia (SENAP) en cada una de las fiscalías y procuradurías generales de justicia, y nos comprometemos a atender los aspectos pendientes presentados en el desahogo de esta sesión. (…) Asimismo, tomamos conocimiento de la articulación que deberá guardar el SENAP con los censos nacionales de procuración de justicia estatal y federal, los cuales continuarán su curso tradicional hasta en tanto el SENAP se consolide en su totalidad. Por último, tomamos conocimiento del avance en el proceso de aprobación de la Norma Técnica del SENAP.
