Gobernanza y financiamiento para el STC Metro: asunto de vida o muerte
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano (@jorge_eCano) | Animal Político
ALCANCE AL 9 DE ENERO DE 2023
Al 3T de 2022 el gasto total del Sistema de Transporte Colectivo Metro fue de 10,455 millones de pesos (mdp), una caída de 13% (1,589 mdp) frente al mismo periodo de 2021. En 2021, el gasto había experimentado un impulso (luego de la caída de la Línea 12), pero en 2022 se volvió a caer. Además, lo gastado en 2022 al 3T fue inferior en 1% (57 mdp) al gasto al 3T de 2017. Es decir: hay un estancamiento presupuestal que no se ha superado.
También cabe destacar que al 3T el avance del gasto es de sólo 55% de los 18,828 mdp presupuestados para todo el año. Difícilmente se logrará cumplir el plan anual, pero ya lo comprobaremos cuando se tengan los datos definitivos al cierre de 2022. Este avance es muy inferior al 74% logrado en 2021 en el mismo periodo.
Al 3T de 2022, el gasto en Herramientas, Refacciones, y Accesorios Menores fue de 201 mdp, 59% (295 mdp) inferior al del mismo periodo de 2021, y el peor monto que se tenga registro desde 2017. Por otra parte, el gasto de Servicios de Instalación, Reparación, Mantenimiento y Conservación acumula 903 mdp, un 7% (67 mdp) por debajo del 3T de 2021. Además, dicho gasto es inferior en 10% (102 mdp) al de 2017. No ha habido avance en el presupuesto de mantenimiento en casi un sexenio.
Por otra parte, el gasto de inversión pública se reporta en 1,897 mdp, 43% (1,434 mdp) menor al de enero a septiembre de 2021. Aunque dicho monto es superior a lo observado entre 2018 y 2020, es similar a lo observado en 2017. La inversión tampoco ha crecido sustancialmente en varios años.
Finalmente, las transferencias etiquetadas de la Federación fueron de 72 mdp: un mejor que los cero pesos otorgados en 2021, pero 86% inferiores al récord alcanzado al 3T de 2019, con 528 mdp. El Gobierno federal sigue sin dar un apoyo sustancial y decisivo para el Metro.
Cualquiera que decida ser franco consigo mismo sabe que para aspirar a un mejor futuro debe corregir los errores del pasado. Uno esperaría que luego del trágico accidente del 3 de mayo de 2021 en la Línea 12 del Metro los recursos y transferencias federales destinados al mantenimiento de este sistema de transporte colectivo aumentaran de manera considerable. Sin embargo, no ha sido el caso. Aceptemos que quizá la austeridad selectiva no ha dejado mucho margen, pero al menos la gobernanza, transparencia y autonomía del sistema habrán mejorado, ¿cierto? No, tampoco.
Es verdad, en 2022 se nota un esfuerzo por revertir el abandono presupuestal en el gasto de mantenimiento visto desde 2019, pero aún está lejos de lo observado durante la administración anterior. Asimismo, se contempla el mayor gasto en inversión del que se tenga registro, pero no hay aumentos reales al primer trimestre del año. Está por verse si se cumplen los aumentos prometidos a lo largo del año.
Lo que más nos preocupa es que no ha habido, ni se plantean, cambios en la gobernanza del sistema. Se mantiene el centralismo y dependencia del SCT Metro al Ejecutivo de la Ciudad de México, y no hay contrapesos. No se ha mejorado la transparencia sobre el estado de su infraestructura y tampoco se han creado fondos emergentes para enfrentar crisis financieras como la que dejó el covid-19.
En otras palabras, se mantiene el riesgo de que en el futuro éste u otro Gobierno decida reducir el gasto de inversión o de mantenimiento del Metro, al tiempo que no sabemos qué tan deteriorada está la infraestructura. Las tragedias siguen latentes.
Crónica negra presupuestal
Hagamos un recuento fiscal de la tragedia. Con la llegada de las nuevas administraciones –federal y estatal– el Sistema de Transporte Colectivo (STC) Metro, un instrumento vital para promover la inclusión de los más desfavorecidos, recibió un sablazo que se prolongó dos años. El gasto total del STC Metro fue de 13.5 mil millones de pesos (mmdp) en 2019, esto es, 8% (1.1 mmdp) menos que en 2018. Para 2020 dicho gasto cayó más, a sólo 12 mmdp, 11% menos que en 2019.
Desde luego, el Metro sufrió el impacto financiero de la pandemia, con el agravante de que su presupuesto aprobado para 2020 ya estaba mermado –3% (561 mdp) menor que el de 2019 o 17% (3.3 mmdp) menor al de 2018–, así que le llovió sobre mojado. En otras palabras, el gasto fue recortado no sólo porque el covid-19 golpeó las finanzas del sistema: el Gobierno de la Ciudad de México ya había planeado recortes con toda la intención, y además decidió no compensar el presupuesto al notar que los ingresos del STC Metro en 2020 no alcanzarían lo programado.
En efecto, las reducciones en el gasto se vieron agudizadas por la caída en los ingresos en 2020, los cuales sumaron sólo 12.9 mmdp, un 19% (3.2 mmdp) menos que en 2019 o 25% (4.4 mmdp) por debajo de 2018. Claramente, el “quédate en casa” implicó una menor afluencia de usuarios y de boletos vendidos.
El problema es que vaya lleno o vacío el Metro, la infraestructura necesita el mismo mantenimiento si sigue usándose de manera regular. ¿Fue así? Sabemos que la afluencia de pasajeros pasó de 1,655 millones en 2019 a 935 millones en 2020; no obstante, no hay información del número de viajes realizados. Lo que se publica en los indicadores de operación del Metro es que en 2020 se cumplió con el 97% de las vueltas programadas, un nivel incluso mayor al 95% registrado en 2019. Asimismo, el consumo de electricidad pasó de 299 kWh por kilómetro de red en 2019 a 305 kWh por kilómetro de red en 2020. Esto indica que el número de viajes se mantuvo, con todo y el menor flujo de pasajeros. También sabemos que el número de viajes gratuitos se mantuvo en 13% del total entre 2019 y 2020, por lo que se infiere que el subsidio del Metro no aumentó.
El Gobierno federal también contribuyó al desplome presupuestal del Metro, pues de otorgarle en promedio 182 mdp anuales en transferencias federales de 2016 a 2019, sólo aportó 20 mdp en 2020, poco más del 10%, y en 2021 le retiró totalmente el apoyo financiero. Hay que recordar que durante la pandemia el Ejecutivo federal se empeñó en profundizar las medidas de austeridad con recortes en servicios, materiales, suministros, inversión, etcétera, en lugar de activar otras líneas de financiamiento para mantener los servicios. Pues bien, el STC Metro no se salvó de la austeridad, lo cual tuvo graves consecuencias.
Ante la caída de ingresos, una de las partidas más castigadas fue la de Servicios de Instalación, Reparación, Mantenimiento y Conservación, la cual erogó sólo 911 mdp en 2020, un 18% (198 mdp) menos que en 2019 o 34% (466 mdp) menos que en 2018. No sorprende que la empresa Det Norske Veritas (DNV) mencionara en su tercer peritaje que parte de la responsabilidad del colapso de la Línea 12 fuera la falta de mantenimiento.
Hay que destacar que para 2020 se habían presupuestado 1.8 mmdp en dichos servicios de mantenimiento, 29% (415 mdp) más que en 2019, pero todavía un 18% (405 mdp) por debajo de 2018, último año de la administración de Miguel Mancera. Nuevamente, el menor gasto en este rubro no sólo se debió a la pandemia, sino también a recortes planificados por el actual Gobierno de la Ciudad de México.
Un modelo de patronazgo que se va descarrilando
Como ya hemos explicado, en otras partes del mundo las administraciones de transporte colectivo se manifestaron en contra de reducciones presupuestales que pudieran poner en peligro a sus usuarios. Esto no sucedió en la Ciudad de México, donde la dirección del SCT Metro responde directamente al Gobierno de la CDMX, es decir, no es independiente, lo que limita la manifestación de inconformidades de los operadores. Esto debe cambiar si queremos un STC Metro con presupuesto suficiente para operar y ser mantenido oportunamente.
Otra forma de analizar el presupuesto del Metro es a partir del gasto por kilómetro de vía, lo que permite hacer comparaciones a nivel internacional. Por cada uno de los 226.4 km que tiene el SCT Metro, se gastó en promedio 70 mdp entre 2016 y 2018. Esto es menos de la mitad de lo gastado en Yakarta, Indonesia (170 mdp) o 13% menos que en Bangkok, Tailandia. Es decir, ya era deficiente frente a otros sistemas de metro.
En 2019, con la entrada del nuevo Gobierno en la Ciudad de México, el gasto se redujo a 59.6 mdp por cada kilómetro de vía, y para 2020 cayó a 53.1 mdp, casi tres veces menos de lo gastado en Yakarta. La tragedia presupuestal se venía gestando.
Lecciones fiscales (a medias) tras la tragedia
Con el colapso de la Línea 12 en mayo del 2021, el Gobierno tuvo siete meses para cambiar la tendencia del gasto, antes de finalizar dicho ejercicio. Si bien el gasto total del SCT Metro llegó a 14.3 mmdp, logrando un aumento de 19% (2.3 mmdp) frente a 2020, todavía quedó por debajo de los 15.8 mmdp erogados en promedio entre 2016 a 2018.
Por su parte, el gasto de mantenimiento finalizó en 1.2 mmdp, una recuperación de 36% (331 mdp) frente a 2020, pero por debajo de los 1.3 mmdp ejercidos entre 2016 y 2018, en promedio. Es decir, luego del accidente el Gobierno aprendió (un poco) la lección y aumentó su gasto en mantenimiento, pero la voluntad política no fue suficiente para recuperar el nivel de gasto que había alcanzado la administración anterior y mucho menos para superarlo.
Lo que sí merece reconocimiento es la reducción de los subejercicios, es decir, la diferencia entre el gasto aprobado frente al pagado. En 2021 el subejercicio cerró en 741 mdp, cuando el promedio de 2016 a 2020 fue de 4.1 mmdp. Por su parte el subejercicio en los servicios de mantenimiento fue de 370 mdp, cuando el promedio de los años previos fue de 799 mdp.
Es cierto que los mayores ingresos del Metro tras lo más álgido de la pandemia permitieron el aumento del gasto y la reducción de subejercicios. En 2021 las entradas totales llegaron a 16.5 mmdp, un 27.3% (3.5 mmdp) más que en 2020. Aun así, hay que notar que los ingresos totales fueron superiores a los egresos, de 14.3 mmdp. Es decir, el gasto todavía tenía espacios de mejora.
Por otro lado, dicho incremento en los ingresos no tuvo nada que ver con esfuerzos del Gobierno federal, pues ese año las transferencias se quedaron en cero, situación sin precedente desde 2016, desde que hay registro. Con todo y tragedia el Ejecutivo federal no cambió su política de austeridad.
El panorama de 2022
En términos generales se espera un aumento del gasto total, incluidos la inversión pública y el mantenimiento, a los mejores niveles para la actual administración. Sin embargo, el de mantenimiento no se ha programado para alcanzar los mejores niveles del sexenio pasado. Con todo, en el primer trimestre no se están cumpliendo todas las metas. Veamos.
Para este año el gasto aprobado para el STC Metro es el más alto en los cuatro años de gobierno de esta administración, con 18.8 mmdp, lo que representa un 16% (2.6 mmdp) más que el aprobado para 2021. Posiblemente, como ya hemos visto, este aumento sea la respuesta del Gobierno ante el accidente de la Línea 12. De todas formas, dicho presupuesto es inferior en un 10% (2.1 mmdp) en términos reales, comparado con el último año de la anterior administración. Además, faltará ver si el presupuesto se cumple, pues sin contar 2020 –año en el que el menor gasto tiene una explicación directa–, el subejercicio de recursos promedia 5.8 mmdp entre 2016 y 2021.
Asimismo, con los incrementos en 2022 el gasto por kilómetro de vía llegaría a 82.5 mdp, un nivel que nos deja aún por debajo del sistema de Yakarta y nos acercaría apenas a lo gastado en Bangkok. De nuevo, habrá que ver si este programa se cumple, pues de 2016 a 2021, sin contar 2020, el gasto por kilómetro de vía quedó en promedio 14.8 mdp por debajo de lo previsto.
Es cierto, el subejercicio de recursos se redujo bastante en 2021, y será necesario que esa reducción se mantenga este año para lograr las metas. De momento, el avance del presupuesto anual en 2022 es de 14.3%, el segundo mejor avance registrado para un primer trimestre, después del 17.6% de 2021. No está mal, aunque un avance óptimo estaría alrededor del 25%
En cuanto al apoyo del Gobierno federal para 2022, se esperan transferencias por 100 millones de pesos, lo cual es mejor que nada (en 2021 no se entregaron recursos), pero están por debajo de los 153 mdp entregados de 2016 a 2018. Ojo: al primer trimestre de 2022 no se han transferido recursos del Gobierno federal al SCT Metro. No hay que olvidar que las prioridades del Ejecutivo estuvieron puestas en el gasto clientelar, por la revocación de mandato.
De igual forma, al primer trimestre de 2022, el gasto del SCT Metro es de 2.6 mmdp, 6% (160 mdp) menos que en 2021. Lo anterior significa que la intención de incrementar el gasto total ha iniciado con el pie izquierdo. Lo que sí ostenta un mayor gasto es la partida de mantenimiento, la cual registra 104 mdp, 41% (30 mdp) más que en 2021. No obstante, el avance del gasto anual es de sólo 5.2%. Es así porque tradicionalmente este gasto es mayor a partir del tercer trimestre de año; está por verse si esta partida tendrá un verdadero aumento en 2022.
También hay que destacar que en 2022 se espera la mayor inversión –al menos de los últimos seis años–, con 4.9 mmdp. Sin embargo, sólo se ha gastado el 5.1% anual o 250 mdp al primer trimestre, lo que hará difícil cumplir esa meta en lo que resta del año. Asimismo, esta cantidad es inferior a los 351 mdp del primer trimestre de 2021: no parece que se esté logrando el aumento anticipado.
Esta mayor inversión tendrá un alto costo, pues entrañará recortes en otros capítulos y partidas clave. Frente a 2018, la inversión programada en 2022 será 95% (2.3 mmdp) mayor. Igualmente, el capítulo de Materiales y Suministros se anticipa 43% (493 mdp) mayor. En contraparte, el capítulo de Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles será 99% (2 mmdp) inferior, y los Servicios Generales serán 15% (1.06 mmdp) menores.
En otras palabras, frente al último año de la administración anterior se quiere gastar más en vías, túneles, puentes o estaciones, pero se comprarán menos trenes y vagones que circulen en ellos y se gastará un poco menos en el mantenimiento general del Metro. Visto así, ya no luce tan prometedor. Y es que al analizar por partida específica, el gasto en Vehículos y Equipo de Transporte (dentro del capítulo de Bienes Muebles e Inmuebles) será 100% (1.6 mmdp) menor. Por otro lado, la partida de Servicios de Instalación, Reparación, Mantenimiento y Conservación (dentro de Servicios Generales) será 11% (249 mdp) menor a lo presupuestado en 2018.
En suma, en 2021, después de la tragedia de la Línea 12, el gasto total del Metro y en la función de mantenimiento tuvo una ligera recuperación frente a 2019 y 2020, pero no se superaron los niveles previos al cambio de gobierno. Tampoco en lo presupuestado para 2022 se ve una mejora frente al sexenio pasado, a excepción del capítulo de inversión física pero, como ya hemos explicado, a costa de comprar menos trenes y vagones.
