Una inspección al cuarto de máquinas de la justicia penal
Por Enrique Bouchot (@e_bouchot) | Animal Político
El sistema de justicia penal entra en acción cuando todos los mecanismos de contención social fueron incapaces de contener el conflicto; cuando las estrategias de prevención no lograron evitar la comisión de un hecho de tal impacto social que es catalogado como delito. Esta definición elemental bastaría para recordar por qué la justicia penal está en el centro de la agenda pública, pero añadiremos otra razón (que se suele obviar): porque la justicia puede tocar las fibras más sensibles y el ámbito más íntimo de las personas. Cualquiera que haya sido imputado de un delito, que se haya enfrentado al poder más descarnado del Leviatán, puede dar fe de ello.
Un poder tan determinante, se entiende, emana de un sistema de alta complejidad, en el que interactúan estrechamente operadores pertenecientes a diferentes instituciones, y en el que se necesita que la información fluya entre ellos para lograr un adecuado desempeño. Por ello, para comprender el comportamiento de este sector, en el cual se depositan tan altas expectativas, es menester hacer análisis y evaluaciones desde diversos ángulos, abordando múltiples aristas.
En México Evalúa publicamos año con año el estudio Hallazgos. Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México, con el cual diseccionamos al sistema de justicia penal, guiándonos por las siguientes dimensiones:
- Las condiciones de su operación: planeación, coordinación, presupuesto, flujo de la información y capacidad de autoevaluación.
- Las capacidades instaladasque se construyen con tales condiciones, que llamamos habilitantes: suficiencia de personal, cargas de trabajo, profesionalización y servicio profesional de carrera, modelos de gestión y de investigación.
- Los resultados que el sistema brinda con la combinación de las condiciones de operación y de las capacidades instaladas: flujo de las carpetas, congestión ministerial y judicial, conclusiones en sede ministerial y en sede judicial, rezago…
Esta evaluación, de una exhaustividad excepcional, nos permite conocer a detalle múltiples aspectos tanto del desempeño del sistema como de las causas que lo determinaron. Nos permite saber, por ejemplo…
- Que las Instancias de Coordinación Estatales, que deben facilitar la operación homogénea y alineada en un sistema de alta complejidad, presentan grandes limitaciones a la hora, precisamente, de coordinar. Para medir su capacidad hemos creado el Índice de Coordinación Técnica. El promedio nacional es de 33.9 puntos de 100 posibles.
- Que el presupuesto para las diferentes instancias del sistema tiene importantes variaciones año con año, lo que sugiere que no se diseña a partir de procesos de planeación que establezcan metas y objetivos. Una muestra: el promedio de incremento presupuestal anual es de 0.33% en términos reales, pero se dan extremos como el de Baja California, donde aumentó 59.4%, y Jalisco, donde se redujo 60.2%.
- El servicio profesional de carrera es limitado, lo que tiene un alto impacto en la estabilidad profesional de los operadores, su profesionalización y la salvaguarda de las decisiones técnicas en las cada carpeta y en cada caso.
- El personal es insuficiente para atender de forma adecuada la carga de trabajo. ¿Consecuencia? Una alta tasa de congestión ministerial y judicial.
Éstos son algunos de los factores que explican por qué en México el 94.8% de los casos que ingresan al sistema –y que apenas abarcan el 6.3% de los delitos cometidos– quedan impunes.
Al hacer esta clase de diagnóstico, y al identificar áreas de oportunidad y buenas prácticas sistémicas e institucionales y visibilizar los retos enfrentados, Hallazgos se inserta en el conjunto de esfuerzos que se realizan desde las instituciones, sociedad civil, academia y ciudadanía en general, orientados, en último término, a mejorar la calidad de la justicia penal que recibimos. De hecho, tenemos la visión de que la ‘calidad’ es formalmente otra de las aristas del sistema que se debe observar, medir, analizar y evaluar.
Un observatorio especializado en calidad
La justicia es de calidad si es capaz de dar una respuesta adecuada a los casos atendiendo a sus especificidades, con un uso racional de la fuerza y protegiendo los derechos y vulnerabilidades de todas las personas que se relacionan en ellos.
¿Estos rasgos son observables, medibles? Por supuesto. Estamos tan convencidos de ello que diseñamos un Observatorio de Calidad de la Justicia en el marco de Hallazgos, con el que analizamos la calidad de las audiencias y de las resoluciones judiciales de los procesos. Seleccionamos una muestra de procesos judiciales completos –que van de la audiencia inicial hasta la sentencia– en dos categorías: casos rutinarios y casos en los que las leyes establecen acciones específicas que generan un deber reforzado de protección de derechos. Esta división nos interesa para entender si el sistema procesa de forma masiva los casos como se tratará de una línea de producción en una maquila, sin tener en cuenta las características propias de cada caso, o si es capaz, por el contrario, de dar respuestas diferenciadas atendiendo a las especificidades, lo que permite dar las respuestas adecuadas, con el uso de la fuerza estrictamente necesario, protegiendo de forma satisfactoria las vulnerabilidades y derechos.
Cada indicador que observamos está vinculado a estándares que definen los parámetros de calidad y, a su vez, están asociados a una de las dimensiones de análisis que describen diferentes aspectos a evaluar. Por ejemplo, al observar las audiencias atendemos:
- La protección de derechos: la forma en que durante las interacciones y procesos se garantizan y se protegen los derechos de todas las partes.
- La igualdad procesal de las partes: uno de los principios constitucionales del sistema es que las partes deben contar con las mismas facultades para sostener y desvirtuar una acusación, siendo ésta un garantía procesal que debe ser protegida a lo largo de toda la vida de un caso.
- La fundamentación y motivación: las decisiones y todas las acciones de las partes deben estar basadas en una norma y tener una razón de ser; tal cual, un candado contra la arbitrariedad en la actuación de cada actor.
- El control de la audiencia: las personas juzgadoras lo llevan a cabo para garantizar el irrestricto apego a los principios y reglas del proceso.
- La claridad de la exposición: esto redunda directamente en la calidad de un proceso, ya que, al ser procesos orales, las exposiciones deben ser comprensibles, claras, sucintas y pertinentes.
- La precisión de los datos y la información: en todo proceso jurídico se tiene que demostrar una realidad. La precisión de datos e información le dan forma a esta demostración.
- La calidad de la argumentación: la argumentación es la base de todo proceso judicial. ¿Se expresan bien las ideas, para efectos de demostración?
- La contradicción: un pilar para alcanzar el desentrañamiento de la verdad; sin la contradicción –en la que confrontan dos versiones de los hechos– no es posible tener la certeza sobre lo que se demuestra y lo que no, lo que pasó y lo que no.
- La eficiencia general: en la audiencia, ¿las partes alcanzaron sus objetivos o no?
Aplicamos el ejercicio más reciente –Hallazgos 2020, Calidad de la Justicia– a los sistemas de justicia en San Luis Potosí y Querétaro, y lo presentamos el pasado 24 de mayo. Las fotografías de la calidad muestran sistemas de justicia maduros en proceso de consolidación, que han logrado introyectar los principios y reglas del sistema adversarial –que significó, recordemos, un cambio de paradigma radical en relación con el sistema inquisitivo, y supuso hace 14 años el rediseño de política pública de mayor envergadura de los últimos tiempos–.
Resumiremos lo que arrojó el Observatorio en las siguientes gráficas.
Querétaro
San Luis Potosí
En las audiencias de ambos estados se notan los importantes esfuerzos de mejora que han emprendido Querétaro, con su modelo Cosmos, y San Luis Potosí, con los esfuerzos de reingeniería de procesos y modelos de gestión.
En particular, detectamos un esfuerzo de control de las audiencias y de dirección del debate por parte de los jueces, así como a la hora de realizar exposiciones orales sucintas, con orden argumentativo, por parte de la defensa y del fiscal. Estos aspectos generales configuran las bases de todo sistema de justicia de alta calidad; es decir, pueden existir aspectos de mejora concretos en los que se necesite trabajar, pero se parte de actuaciones sólidas.
De todos modos, se requiere fortalecer la capacidad del sistema para identificar los casos que tienen deberes reforzados de protección de derechos, así como definir cómo se deben operativizar estos deberes. En algunos casos observamos la observancia formal de los protocolos de atención a personas menores de edad o de violencia de género; no obstante, las acciones de protección a esos grupos poblacionales no se ejecutaban de forma adecuada.
Observamos también la necesidad de apuntalar la capacidad de investigación de la defensa, aminorada ya sea por la falta de recursos y la limitación de acceso los servicios forenses o por una asimetría normativa que facilita estas acciones a una parte y las dificulta para otras. Aunque se establece como principio la igualdad de armas –el precepto de que ambas partes cuenten con las mismas herramientas para sostener y desvirtuar la acusación–, las facultades y herramientas están sesgadas a favor del trabajo de las fiscalías en su rol acusador.
La principal área de oportunidad en ambos estados se localiza en la asesoría jurídica de las víctimas. Y es que la participación de este actor es poco visible, lo que puede deberse a la falta de personal. Igualmente, se debe trabajar en lograr una mejor y más integral reparación del daño ocasionado a las personas víctimas del delito, a las cuales, por otra parte, no se les informa sobre sus derechos en las audiencias ni suelen contar con la asistencia de un asesor jurídico.
Este ejercicio es provechoso porque nos deja observar cómo todo el entramado institucional analizado en Hallazgos adquiere forma en los casos concretos. Además, analizar la actuación cotidiana de cada operador permite idear recomendaciones focalizadas en aspectos de mejora puntuales, las cuales pueden tener una incidencia directa en la calidad de la justicia. Éstas son algunas de ellas:
Sobre la participación de las víctimas en las audiencias, es recomendable…
- Garantizar la adecuada notificación a las víctimas.
- Garantizar que la víctima cuente con las medidas de protección necesarias durante todo el procedimiento.
- Brindar información a la víctima sobre sus derechos en el proceso.
- Asegurar la participación diligente de los asesores jurídicos, aun cuando no se encuentre presente o incluso localizable la víctima, de tal forma que sus derechos queden garantizados y, en su caso, a salvo.
Sobre los mecanismos e instrumentos de apoyo, es preciso…
- Institucionalizar la determinación sobre la reparación del daño, para que sea integral. Se requiere un diálogo entre instituciones para que la reparación sea efectiva y no se limite al rubro de indemnización o rehabilitación por medio de terapias psicológicas.
- Contar con un mecanismo que auxilie en la designación de horarios para las audiencias, con la finalidad de no empalmar las horas y días en que los jueces tienen otra diligencia que atender. Con esto se evitaría vulnerar el principio de inmediación y continuidad.
Sobre la socialización y publicidad de las resoluciones:
- La sentencia es un documento dirigido tanto a las personas víctimas como a las imputadas; por ello, su redacción y explicación deben incorporar un lenguaje democrático y accesible.
- Se deben hacer públicas las resoluciones en los portales de los poderes judiciales estatales.
- Difundir la importancia de que las partes acudan a la audiencia de lectura de sentencia es crucial para la protección de los derechos de las personas imputadas y víctimas.
