Competencia suspendida hasta nuevo aviso: la Cofece, la CRE y el gas LP

Por Miriam Grunstein y Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) | Animal Político

For those who bought a ticket to see a very lively competition, it is at least disappointing to see how it is cancelled. Competitions are canceled for various reasons. The most common is a crisis that results in force majeure. For the safety of the public or the players, the game is paused, in theory, to reduce the risks (with costs that are sometimes so high that it would be better for the storm to pass over the stadium). 

En todo caso, la decisión de suspender la competencia no es fácil para nadie. Y menos cuando se trata del consumo de gas licuado de petróleo (GLP), del cual dependen 79% de los hogares mexicanos. En efecto, el GLP es muy “de casa” (y lo que sucede en ella es muy sensible), pero también lo es para multitud de comercios de barrio. 

Los giros al precio del gas LP

El camino de la fijación del precio del GLP es muy sinuoso e implica un entramado de varias autoridades, cuyas competencias han cambiado a lo largo del tiempo. Tracemos la línea de arranque en los años 90, cuando inicia la zonificación de los precios de este combustible, pues antes existía uno solo para todo el país, establecido conforme a los costos de Pemex, otrora el único productor, proveedor e importador de GLP. Luego, en la última década del primer milenio, varias autoridades, a partir de la información suministrada por Pemex, iniciaron la división de las zonas de distribución y consumo del energético, para que se reflejaran con mayor claridad los costos del insumo, la logística y sus márgenes de rentabilidad. 

En el coro de actores responsables de la fijación del precio del gas figuraban principalmente el Ejecutivo, la Secretaría de Energía (Sener), la Secretaría de Hacienda y la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Sin embargo, la voz cantante era Pemex, puesto que sólo éste tenía la información sobre los componentes de los costos para arrojar un precio a los distribuidores, quienes a su vez vendían el gas al usuario final a un precio regulado. 

Todo este enredo administrativo obedecía a la intención de restar peso a Pemex y a los principales distribuidores en el mercado de cara a los consumidores finales, cautivos por la falta de competencia. A pesar de las buenas intenciones, este esquema resultaba en distorsiones de precios y no fomentaba un cambio estructural en el segemento de distribución. Peor aún, era regresivo: los mayores consumidores eran los más favorecidos por los precios máximos.

Esta fue la larga antesala hacia la liberalización del gas, la cual también tuvo sus fases. La publicación de la Ley de Hidrocarburos en 2014, que implementó la reforma energética del año anterior, estipuló que Pemex disfrutaría de la exclusividad para importar el gas hasta 2015 (luego, cualquier interesado podría importar conforme a derecho) y que el precio a los consumidores finales lo fijaría el Ejecutivo federal hasta fines de 2016. Más allá se vislumbró lo que parecía la salida del laberinto: los precios al público se determinarían bajo de condiciones de mercado. 

Fue así como en 2017 se dio fin a una fijación de precios determinada por una segmentación geográfica del país, desvinculada del precio internacional de referencia del gas. Desde ese momento y hasta el tercer trimestre de 2021, los permisionarios de las actividades de comercialización, distribución y expendio al público han establecido los precios de venta final de acuerdo con las condiciones de mercado, en la concepción de que estas empresas pudieran competir en precios, calidad y otros factores para atraer consumidores.

“Un mercado en transición”: la postura inicial de la Cofece

Con un ojo puesto en las fallas en este mercado, en 2018 la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) publicó el estudio Transición hacia Mercados Competidos de Energía: Gas LP, en el que advierte que la industria del gas LP está pasando por un “proceso de ajuste” en el que los jugadores aún no saben tomar sus puestos. Por tal motivo, y en vista de factores estructurales, la Cofece hizo una serie de recomendaciones puntuales que atañen tanto a Pemex, por su dominancia en la infraestructura de almacenamiento y transporte por ducto, como a los distribuidores, por su rígida integración vertical que impide la entrada de otros a las actividades de distribución y expendio al público. En términos generales, la Comisión reconocía que la transición es difícil pero factible; esto es, manifestaba preocupación por la falta de condiciones de competencia efectiva pero las consideraba remediables. 

Como sea, el 31 de mayo de 2021 inició una investigación ex oficio, motivada de un monitoreo de la conducta de los precios, dada la escalada que se observó ese año y que sigue su trayectoria ascendente en el mercado internacional –tan sólo en un año, de enero 2021 a enero 2022, los precios aumentaron 43%–. Cautelosamente, sin embargo, la Cofece advirtió que “en algunos casos una investigación y eventual sanción por la realización de prácticas anticompetitivas podría no llegar a ser suficiente para que en un mercado exista competencia. En ese supuesto, además de las actuaciones de la Cofece, sería necesaria la intervención de la autoridad regulatoria para que mediante la regulación de contraprestaciones, precios o tarifas se eliminen los efectos que la falta de competencia ocasiona”.

La CRE madruga y suspende la competencia 

Al tiempo que se llevaba la investigación, la Cofece se percató de que la CRE iba a intervenir en el juego y suspender la competencia. El 28 de julio de 2021, tan sólo un día antes de que la Sener publicara un acuerdo en el que se retoma el mecanismo de precios máximos, la autoridad en materia de competencia exhortó a la CRE a no actuar de forma unilateral, al obviar una declaratoria de falta de competencia efectiva. 

Este exhorto no fue atendido, pues al día siguiente la Sener publicó en el Diario Oficial de la Federación la “Directriz de Emergencia para el bienestar del Consumidor de Gas Licuado de Petróleo”, en la que exhorta a la CRE a establecer una metodología para fijar precios máximos al consumidor final de gas LP, en un plazo máximo de tres días, la cual tendría una vigencia de seis meses. En suma, la CRE y la Sener se adelantaron a concluir que, con o sin una declaración de falta de condiciones de competencia, los precios tenían que quedar sujetos por la mano del Estado otra vez. Según la Cofece, esta medida es contraproducente, pues podría causar escasez y, como consecuencia, daños sociales graves. No hay gas tan costoso como el que no se tiene.

Curiosa cadena de exhortos: la Cofece exhorta a la CRE que respete el debido proceso y el estado de derecho, mientras que la Sener hace lo mismo pero en sentido contrario. Entretanto, los consumidores, bajo la tormenta del alza de precios del energético que más consumen, no saben a dónde voltear en busca de que alguien resuelva el problema, ya sea la mano del Estado o la invisible del mercado. 

Entre reguladores y árbitros nos veamos…

Hasta ahora,la Cofece no ha impedido que la CRE y la Sener modifiquen sus intenciones de establecer controles generales de precios de venta del GLP. Es más, su “Dictamen preliminar” abrió la puerta para que la medida pudiera ser de largo plazo, al concluir que no existen condiciones de competencia en 213 mercados geográficos. Si la determinación de tales mercados relevantes fuera impecable, conforme a las metodologías del derecho de la competencia, no habría otra alternativa. Sin embargo, contiene debilidades que vale la pena revisar en vista de un dictamen final. Llama la atención, por ejemplo, la delimitación de los mercados relevantes conforme a la división política municipal y la omisión de criterios económicos más flexibles y profundos. Asimismo, la Cofece niega que el GLP pueda ser un bien sustituto de la leña o carbón –combustibles que sabemos utilizan cerca de 4.8 millones de hogares en México– lo que es irreal. Por su parte, la Cofece observa “un incremento promedio de 145% en el margen de ganancia bruto de los distribuidores a nivel nacional” sin considerar el contexto internacional de los precios de los insumos del GLP, los gastos de operación de los competidores en el mercado, los márgenes operativos y posibles innovaciones ocurridas en el período de liberalización. Tampoco da cuenta de si sus recomendaciones emitidas en el 2018 fueron aplicadas y evaluadas. 

Por lo anterior, debe subrayarse el carácter preliminar del dictamen y su relevancia.De confirmar sus resultados, correspondería a la CRE fijar la regulación de las contraprestaciones, precios o tarifas de manera prácticamente permanente. El pretexto de guarecer a los mexicanos de las ventajas “excesivas e injustificadas” de la liberalización del precio del gas LP es muy peligroso. Considerar que ya no nos encontramos ante un mercado con fallas, sino ante la manifestación de un esquema liberal fallido, nos coloca como consumidores en el peor de los mundos. Los controles de precios son el mecanismo que más distorsiona las estructuras de costos de los mercados. 

En lo que los árbitros tiran para el mismo lado, los mexicanos podríamos quedarnos sin el combustible que más consumimos en días particularmente aciagos: frío, inflación y pandemia.