La reforma energética: tres riesgos para los inversores

Este artículo fue originalmente publicado en inglés en Americas Quarterly

Por Ana Lilia Moreno | Americas Quarterly

En las últimas semanas, el gobierno de Estados Unidos ha expresado sin ambages su preocupación por las reformas propuestas por el presidente Andrés Manuel López Obrador en el sector energético mexicano.

El 24 de enero, tras una reciente visita a la Ciudad de México, la secretaria de Energía de EE.UU., Jennifer Granholm, señaló que sin modificaciones las reformas “no crearán condiciones equitativas” para los inversores estadounidenses. Una declaración anterior destacó las “verdaderas preocupaciones” de la administración del presidente Biden sobre el plan, tanto para la inversion como para la energía renovable.

Por cierto, Granholm también dijo que veía una “apertura” por parte del gobierno mexicano para resolver esas cuestiones. Pero los elementos del plan que más parecen preocupar a los Estados Unidos son precisamente los que más contribuyen a lograr los objetivos a largo plazo de López Obrador. Los riesgos para la inversión internacional son características de su propuesta, y no defectos.

López Obrador trata la expropiación del sector petrolero de México en 1938 casi como un festivo nacional, y desde hace tiempo califica la privatización, que se concretó en 2013, como una “traición a la patria”. Anhela volver a un sector energético cerrado a la inversión privada y aislado del comercio internacional.

Esta propuesta le daría exactamente eso, por tres razones principales:

Incertidumbre para los contratos vigentes: La iniciativa da por cancelados los permisos de generación y contratos de compraventa de energía eléctrica vigentes, sean para proveer energía a la compañía eléctrica del Estado (CFE), para satisfacer necesidades propias (autoabasto), o para vender generación excedente, como el caso de los Productores Independientes de Energía (PIE). El texto no establece causales de terminación, lo que es atentatorio con el principio de no retroactividad y de garantía de audiencia que están previstos en la Constitución.

Supresión del principio de competencia económica para el sector eléctrico: Actualmente, los productores privados representan el 62% del mercado eléctrico mexicano. La iniciativa de López Obrador permite que los generadores privados participen como contratistas de la CFE hasta en un 46% del mercado de generación bajo los términos que la CFE discrecionalmente decida. Por su parte, la reforma le garantizaría a la CFE como mínimo el 54% de participación del mercado de generación y ser la propietaria del operador del despacho eléctrico que hoy es independiente, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE). Además, la reforma busca exentar las compras de electricidad de las obligaciones constitucionales establecidas en el artículo 134, la norma que obliga al gobierno mexicano privilegiar la competencia económica en sus compras públicas.

Asimismo, la iniciativa plantea la cancelación de la figura legal Empresa Productiva del Estado (EPE) para convertir a las empresas de esta categoría, como la CFE, en Órganos de Estado. Este cambio implica que ambas empresas dejarán de estar obligadas legalmente a ser rentables y sustentables. Este cambio también implica que a nivel constitucional sean consideradas como “no monopolios” aunque en la práctica realicen prácticas anticompetitivas.

Cambio en el orden de despacho eléctrico: Al quedar el CENACE bajo el control de la CFE, la reforma indica que la CFE asignaría el orden de prelación del despacho eléctrico en orden de mérito de costos de producción para sus propias centrales únicamente, mientras que para las plantas del sector privado propondría un tratamiento distinto y aún desconocido. Recientemente, el Laboratorio de Energías Renovables del gobierno de Estados Unidos (NREL) publicó un estudio en el que confirmó que el cambio de reglas incrementará hasta 52,5% los costos de generación de la electricidad en el país, causará impactos ambientales y permitiría a la CFE acaparar el mercado más allá del 54% prometido por el gobierno federal mexicano. Por lo que, de acuerdo a dicha estimación se confirmaría que este cambio en las reglas modificaría negativamente los pronósticos de rentabilidad para las inversiones privadas en el sector eléctrico, lo que desafiaría la viabilidad de de los proyectos y el retorno  de la inversión para los accionistas y los acreedores correspondientes.

La política planteada por la actual administración está enfocada en centrar las decisiones con base en la propiedad de los activos estatales por encima de la eficiencia que se pudiera alcanzar bajo un esquema mixto como el que está vigente. Así lo ha hecho el poder Ejecutivo en diversos actos administrativos, por ejemplo, deteniendo, complicando o alargando los procesos de obtención de permisos y autorizaciones en un claro interés de beneficiar a la EPE.

Los efectos de esta política ya se se pueden observar en el sector energético. Según el Índice de Atracción de Energías Renovables, en solo dos años México ha bajado nueve peldaños, ubicándose en el lugar 33 a octubre de 2021. Asimismo, desde que se promulgó la reforma energética de 2013 que abrió el mercado a la inversión privada, la inversión extranjera directa en el sector eléctrico entre 2014 y 2018 alcanzó los 9,933 millones de dólares, que representó el 64% del monto total de inversión extranjera en los últimos 20 años del sector, según cifras de la Secretaría de Economía. Sin embargo, al tercer trimestre de 2021, la IED registró solamente una entrada acumulada para ese periodo de 582 millones de dólares.

Más allá de los riesgos inmediatos y a largo plazo para los inversores, la propuesta también desencadenaría una serie de desafíos legales y constitucionales. Además de violar potencialmente el Capítulo 14 del USMCA (que protege a los inversores), también podría violar el Capítulo 22, que detalla las condiciones en las que deben operar las empresas estatales para garantizar la buena gobernanza. Esto incluye: implementar una política clara para la propiedad estatal, actuar de acuerdo con las leyes de competencia económica para garantizar la neutralidad en los mercados, asegurar altos niveles de transparencia corporativa, instituir consejos de administración eficaces y profesionalizar aún más la publicación de información financiera. La modificación de la condición jurídica de la CFE no exime a México del cumplimiento del Capítulo 22 y de sus obligaciones equivalentes ante instancias como la Organización Mundial del Comercio.

La propuesta de reforma de López Obrador es fundamental para su visión de México. No cederá terreno fácilmente. Pero los elementos más destructivos de su plan pueden aún evitarse, la decisión por ahora es del Congreso. Lo que está en juego puede ser importante para los inversionistas estadounidenses e internacionales; pero es mucho más importante para los mexicanos.