Uno para todos: la concentración de poder en la cúpula judicial
Por Laurence Pantin (@lpantin) y Alejandra Quezada (@quezada_as)
Después de meses sin tocar la llamada iniciativa de Reforma con y para el Poder Judicial, preparada por el ministro presidente de la Suprema Corte y presentada por el titular del Poder Ejecutivo en febrero pasado, los legisladores la aprobaron al vapor. Es decir, no quisieron ni comer los romeritos.
Tomando en cuenta que sus impulsores la consideran como la reforma constitucional al Poder Judicial más trascendente desde la reforma de 1994 —la cual, como uno de los actos fundacionales del Gobierno de Ernesto Zedillo, transformó la Suprema Corte y creó el Consejo de la Judicatura Federal—, bien valía la pena que los legisladores se tomaran el tiempo y la molestia de analizar sus alcances y discutirla a profundidad.
Sin embargo, el intercambio de argumentos para el debate ha estado fuera de las sesiones de las comisiones y de los Plenos en ambas cámaras, donde se suponía se iba a “discutir” la reforma. Más allá del desfile de oradores, estas sesiones no han dejado espacio para la réplica ni para la revisión a conciencia del texto. No faltaron legisladores que expresaran preocupaciones o propusieran alternativas, pero fueron palabras al viento ya que, en el Pleno, la mayoría votó en contra de toda posibilidad de discutir las reservas, tanto en el Senado el pasado 27 de noviembre como ayer en la Cámara de Dìputados.
En efecto, ambas cámaras realizaron parlamentos abiertos, aunque con una falta de pluralidad tal en el Senado que al menos cinco senadores se inconformaron[1]. El riesgo de que la reforma no se estuviera analizando y procesando con el debido escrutinio y diligencia también prendió las alarmas del relator especial de la ONU sobre la Independencia de Magistrados y Abogados, Diego García-Sayán, quien envió el 30 de noviembre una comunicación urgente al Gobierno mexicano, en la que recomendó “garantizar la máxima difusión y debate oficial con la sociedad civil, incluyendo las organizaciones de magistrados y jueces, sobre el sentido de una reforma judicial” y “adecuar la legislación conforme a los principios y garantías internacionales en materia de independencia judicial”, pues consideró que “aun cuando [las iniciativas de reforma] fortalecen en parte la administración de justicia, presentan potenciales inconsistencias frente a estándares internacionales sobre independencia judicial”.
El silencio como respuesta a esta comunicación ha sido llenado por una réplica en los hechos: la aprobación, el pasado 8 de diciembre, del dictamen de reforma enviado por el Senado por parte de las Comisiones Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en menos de una hora y con discursos de máximo tres minutos, sin debate real. Esto dejó entrever lo que finalmente sucedió ayer en el Pleno, donde la mayoría apoyó la reforma sin mayor reflexión y sin discutir las reservas que se presentaron[2], aun y cuando algunos de sus integrantes refirieron que la misma se podía perfeccionar[3].
Combate a la corrupción… pero sólo en los eslabones más débiles
Nuestra insistencia en el debate y análisis no surge de una visión de dos frentes antagónicos, o de una pugna que sólo puede resolverse con la ‘victoria’ de un modelo sobre otro, sino que se deriva del propósito de construir la mejor justicia posible para todos los mexicanos.
Consideramos que los objetivos de la reforma del ministro Zaldívar, en principio, son correctos; sobre todo los que apuntan al fortalecimiento de la carrera judicial y de las funciones de gobierno judicial, el combate a la corrupción y el nepotismo, así como la consolidación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como auténtico tribunal constitucional. Sin embargo, nos sigue preocupando que algunas de las propuestas no necesariamente sean las más idóneas para lograr estos objetivos, pues en algunos casos están incompletas y en otros anulan o contradicen sus propias aspiraciones o pueden tener efectos colaterales indeseables.
Si se busca consolidar la carrera judicial no solamente como herramienta para combatir el nepotismo y la corrupción dentro del Poder Judicial Federal, sino también como una vía para mejorar la impartición de justicia, es positivo que la reforma al artículo 97 constitucional proponga desvincular el nombramiento y la remoción del personal de los juzgados y tribunales de la decisión de los jueces y magistrados. Pero consideramos que la redacción debería establecer claramente que el ingreso y promoción en todos los puestos de carrera judicial se realizarán a través de concursos de oposición.
Esa omisión no es un descuido; hay una razón por la cual la Reforma Zaldívar no lo planteó así. En la iniciativa de Ley de Carrera Judicial, propuesta en el mismo paquete de iniciativas de esta reforma, aunque se establece que la regla para acceder a los cargos de carrera judicial será el salir ganador en un concurso de oposición, se prevén excepciones para ciertos puestos, que son de libre designación: los secretarios proyectistas de juzgados y tribunales y, en general, los funcionarios jurisdiccionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Si la misma Reforma Zaldívar reconoce que los concursos de oposición son el mejor antídoto contra las prácticas de nepotismo y amiguismo, ¿cuál es la justificación para que esos funcionarios no estén sujetos a las reglas de la carrera judicial? ¿No se necesita también en esos puestos garantizar el mérito, los conocimientos, la capacidad y la integridad?
De hecho, llama la atención que las medidas previstas en la Reforma Zaldívar para la prevención y sanción de prácticas de nepotismo y corrupción sólo se enfoquen en los pisos más bajos del escalafón y no en la cúpula de poder, como ocurre con el padrón de relaciones familiares, mecanismo propuesto en la Ley de Carrera Judicial, pero que no es aplicable a los funcionarios de la Suprema Corte ni del Tribunal Electoral.
Si realmente se quisiera fortalecer el combate a la corrupción y al nepotismo en todo el Poder Judicial Federal, se podría contemplar concentrar todas las facultades de control en la Contraloría del Poder Judicial de la Federación (eliminando las de la Suprema Corte y del Tribunal Electoral). Y, todavía más importante, se podría modificar el proceso de nombramiento de los titulares de estas contralorías, para que ya no dependa del presidente del Consejo, de la Suprema Corte o del Tribunal Electoral, como hoy sucede. Obviamente se tendrían que idear, al mismo tiempo, mecanismos que impidieran que estos nombramientos fueran capturados políticamente, y así asegurar que estas contralorías actuaran con objetividad, sin presiones y sin interferir con la independencia judicial.
Los resultados de tener contralorías designadas por el titular del órgano que se supone controlan están a la vista de todos: allí está el caso de José Luis Vargas, magistrado presidente del Tribunal Electoral, quien es objeto de una investigación de la Unidad de Inteligencia Financiera por supuestas inconsistencias en sus declaraciones patrimoniales. No sabemos si la Contraloría del Tribunal Electoral lo esté investigando y, aunque lo hiciera, no sería insensato poner en entredicho su objetividad. De hecho, cuando se le preguntó sobre el tema al ministro Zaldívar en una entrevista, reconoció que no podía hacer nada porque el Consejo de la Judicatura Federal no es competente para investigar a los magistrados del Tribunal Electoral. Esto nos da indicios de sobra para dudar de la eficacia de la Reforma Zaldívar para combatir la corrupción y el nepotismo en el Poder Judicial Federal.
Competencia ex profeso: otra línea roja
Otro tema que nos preocupa es la posibilidad prevista en el artículo 100 constitucional para que el Consejo de la Judicatura Federal pueda “concentrar en uno o más órganos jurisdiccionales para que conozcan de los asuntos vinculados con hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos (…) lo que constituirá una excepción a las reglas de turno y competencia”.
Esta redacción fue modificada en el Senado, pues originalmente la Reforma Zaldívar proponía otorgar al Consejo la posibilidad de designar órganos jurisdiccionales para este efecto[4]. Para defender esta nueva redacción, se dijo que no se van a crear órganos especiales y únicamente se pretende constitucionalizar la facultad de concentración que ya está prevista en el artículo 13 de la Ley de Amparo vigente. Sin embargo, al ser una excepción al turno y competencia que se decide sólo con posterioridad a la presentación de los asuntos, es una competencia ex profeso que contraviene tratados internacionales vinculantes para México[5]. Por otra parte, los criterios establecidos para realizar la concentración son ambiguos y no permitirán comprobar que no se trata de una decisión arbitraria, cuanto y más consideramos que la solicitud de concentración no pasa por la petición de parte o consulta de los quejosos, como sí se prevé en la Ley de Amparo.
Es importante señalar que el secretario ejecutivo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, Arturo Guerrero, explicó que la intención de la iniciativa es que asuntos similiares o vinculados entre sí se concentren en alguno de los órganos que ya estén conociendo de un asunto de violaciones graves de Derechos Humanos. Esto da un panorama menos arbitrario, pero lamentablemente las Comisiones de Justicia y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en su paso acelerado, dejaron de lado la oportunidad de mejorar el dictamen de reforma para incorporar ésta y otras acotaciones sugeridas en el parlamento abierto.
Otro de los objetivos planteados en la Reforma Zaldívar consiste en consolidar el rol de la Suprema Corte de Justicia como tribunal constitucional. Para ello se propusieron distintas medidas, como establecer plenos regionales en sustitución de los plenos de circuito en su calidad de órganos encargados de resolver las contradicciones de tesis entre los circuitos de su jurisdicción y conflictos competenciales; transformar los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación, y sustituir el sistema de creación de jurisprudencia por reiteración por un sistema de jurisprudencia por precedentes[6].
Sin embargo, este argumento pierde fuerza cuando uno observa que la misma Reforma Zaldívar propone también la “consolidación de las funciones administrativas de la Suprema Corte”[7]. Esto contradice de lleno el argumento de que se busca consolidar a la Suprema Corte como tribunal constitucional, pues las funciones administrativas no son propias de este tipo de tribunal. Al contrario, si realmente se busca consolidar la Suprema Corte como tribunal constitucional, se debe considerar transferir las funciones administrativas que todavía realiza al Consejo de la Judicatura Federal, que es el órgano creado en la reforma judicial de 1994 para encargarse de la administración de sus recursos financieros, materiales y humanos del Poder Judicial Federal.
En conjunto, esta medidas tienen un doble efecto colateral: por una parte, tienden a reducir el margen de decisión de los jueces y magistrados y, por otra, inducen una mayor concentración de poder en la cúpula del Poder Judicial Federal, en particular en manos de su presidente. Y esto es algo que podría reducir la independencia de los jueces y magistrados.
Para consolidar esta independencia, una medida que también merecería analizarse es la posibilidad de separar las presidencias de la Suprema Corte y del Consejo de la Judicatura Federal[8]. Pero esto nunca fue planteado en la Reforma Zaldívar ni en la reforma constitucional finalmente aprobada, como tampoco se planteó fortalecer los procesos de nombramiento de los ministros de la Suprema Corte o de lo consejeros de la Judicatura para evitar su posible captura política.
La imposibilidad de debatir estos últimos puntos en el marco de la reforma constitucional que se aprobó ayer es, de lleno, una oportunidad desaprovechada. Quedará todavía la discusión de las reformas a las leyes secundarias, cuyo detalle se puede mejorar para alcanzar los objetivos planteados en la reforma. Esperemos que los legisladores no dejen pasar esta segunda oportunidad.
[1] Estos fueron Germán Martínez, de Morena, Damián Zépeda y Nadia Navarro del PAN y Dante Delgado y Noé Castañón de Movimiento Ciudadano.
[2] La discusión de las reservas presentadas fue rechazada, incluso las de los grupos parlamentarios a favor que contaban con mayoría para que fácilmente se aprobara la discusión de algunos cambios
[3] El Diputado Juan Carlos Villareal Salazar, del partido Movimiento Ciudadano, al expresar el posicionamiento de su grupo parlamentario en contra del dictamen, hizo patente su preocupación porque la reforma mantiene la presidencia de la SCJN y CJF en una sola persona, que implica una concentración excesiva de poder.
La Diputada Pilar Ortega presentó reservas y, al tomar la palabra para comunicar el posicionamiento en contra del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, indicó que la reforma tiene elementos plausibles pero insuficientes y lamentó que no se incluyera el fortalecimiento de los controles para la designación y renuncia de los ministros, así como de la autonomía de los poderes judiciales locales. Sus compañeros de partido también expresaron preocupación por la falta de pluralidad y de atención a las observaciones vertidas en los ejercicios de parlamento abierto.
Quienes conformaron los grupos parlamentarios a favor del dictamen también reconocieron que es una reforma imperfecta e inacabada, como lo mencionó la Diputada Ana Ruth García Grande del Partido del Trabajo y el Diputado Héctor Cruz Aparicio del Partido Encuentro Social, quien específicamente reconoció los pendientes en materia de designación de titulares de Órganos Internos de Control al interior del Poder Judicial Federal.
La Diputada Mariana Rodríguez Mier y Terán refirió que el grupo parlamentario del PRI acompañaría esta reforma, pero presentó algunas reservas para perfeccionar el dictamen, que fueron rechazadas.
Para presentar la postura del grupo parlamentario del partido Movimiento Regeneración Nacional, la Diputada Lidia García Anaya aseguró que concuerdan con la Cámara de Senadores en establecer un marco jurídico en un corto plazo, aunque también expresó que las reformas presentadas son incompletas.
[4] Esta propuesta había despertado preocupaciones, ya que se consideró como una facultad para crear órganos ad hoc, lo cual está expresamente prohibido en el artículo 13 constitucional, que dispone que “nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales”.
[5] Por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 8.1: “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
[6] Actualmente, el artículo 215 de la Ley de Amparo establece las formas de crear y sustituir jurisprudencia. Una de las vías para crearla es por reiteración de criterios, que implica que, para que un razonamiento del Pleno o de las salas de la SCJN sea jurisprudencia, se requiere que ese mismo criterio se sustente en cinco sentencias no interrumpidas.
Sin embargo, la modificación a los artículos 94 y 107 constitucionales que se aprobó elimina ese sistema de reiteración de criterios y establece el sistema de jurisprudencia por precedentes, a partir del cual ya no se requiere que existan esas cinco sentencias, sino que para formar jurisprudencia bastará con una sola sentencia aprobada por el Pleno de la Suprema Corte por mayoría de ocho votos y por las salas por mayoría de cuatro votos.
[7] Este es uno de los objetivos de la propuesta de expedir una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
[8] Esta separación fue recomendada en el informe que publicó después de su visita a México en 2011 la entonces Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados: “Una preocupación expresada por varios interlocutores respecto al CJF concierne a que la Presidencia de la SCJN y del CJF recae en la misma persona, lo cual podría afectar la independencia del Consejo frente a la Corte. Sería oportuno que la presidencia del Consejo recayera en una persona distinta a quien ostenta la Presidencia de la Suprema Corte, dedicada a tiempo completo a tan importante encomienda.”
