El FEIP se agota en 2020
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Lía Álvarez (@Lia_economista) | Animal Político
Todo indica que el gasto público, especialmente el gasto corriente, seguirá siendo vulnerable a los recortes en 2021, como en los dos años anteriores. No es descabellado prever que los ingresos públicos observados en 2021 vayan por debajo de los esperados; todo dependerá de qué tanto se reponga la economía y la producción/venta de petróleo. La trayectoria no es buena: en 2019 y 2020 los ingresos recurrentes se quedaron muy cortos. Se observaron pérdidas considerables —de 124 mmdp en 2019 y de 401 mmdp en 2020, respecto a sus respectivas leyes de ingresos—, las cuales propiciaron los recortes que tanto impacto han tenido en la opinión pública.
Desde el 2000, el PEF ha contado con un mecanismo de compensación en caso de que los ingresos públicos observados durante el año resulten menores a los programados: el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP). Pues bien: este fondo se agotará al cierre de este mismo año.
Es verdad que Banxico podrá salvar el barco de las finanzas públicas en 2021, al donarle al Gobierno federal el total o una parte de su generoso remanente de operación de 2020, el cual será depositado en el mes de abril (el último remanente que Banxico entregó a la hacienda pública fue en 2017: 321.7 mmdp)[1].Pero hay que apuntar que estos recursos deberán usarse para fines específicos, según dicta la ley.
¡Vaya! En suma, el Gobierno federal quiere vivir de todo menos de recaudar impuestos, con tal de ahorrarse el costo político.
¿Cómo llegamos a este extremo?
Hace seis años, se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)[2] para cambiar el alcance del antiguo Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros[3], establecido en 2001. A partir de ese momento, pasó a denominarse Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios[4].
La intención de este cambio fue ampliar el mecanismo existente de compensación de los ingresos públicos programados, con el fin de que se active siempre que ocurran disminuciones de los ingresos totales del Gobierno federal, y no sólo motivado por variaciones en los ingresos petroleros, como había sido originalmente.
Tras esa reforma, derivada de la aprobación de las leyes secundarias en el marco de la Reforma Energética de 2014, los ingresos del Gobierno federal observados se han compensado con recursos del FEIP cuando éstos han sido menores a los estimados en la LIF del año fiscal correspondiente. Así se puede dar mayor estabilidad al gasto público y evitar que el Gobierno lleve a cabo recortes por caídas en el ingreso o incluso por falta de liquidez y certidumbre sobre la actividad económica. Esto no quiere decir que el mecanismo haya logrado su funcionamiento ideal, sobre todo porque no asegura su supervivencia en el mediano plazo; no compromete al Ejecutivo a identificar fuentes de financiamiento sostenibles antes de agotar el fondo, ni promueve un gasto contracíclico y de calidad. Con todo, ha sido útil para impulsar la estabilidad anual del financiamiento del gasto previsto en el Presupuesto de Egresos.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 21, fracción II, de la LFPRH, una disminución de los ingresos del Gobierno federal en relación con la LIF, asociada a menores ingresos petroleros y una menor recaudación de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que no tengan fin específico, se compensa con recursos del FEIP, en los términos de sus reglas de operación[5].
En el mismo artículo se establece que en el caso de que se agote el límite de recursos del FEIP se procederá a compensar con los recursos de la reserva del Fondo. Si la reserva tampoco es suficiente, entonces se reducirán los montos aprobados en los presupuestos de las dependencias, entidades, fondos y programas en el siguiente orden: ajustes en gasto en comunicación social; en gasto administrativo no vinculado directamente con la atención de la población, y en gasto de servicios personales —erogaciones por concepto de percepciones extraordinarias—.
En la ley se establece, incluso, que de ser posible “se reasignarán a gasto de inversión en infraestructura, programas de empleo temporal y programas de estímulo que determine el Ejecutivo Federal, el cual deberá reportar las reasignaciones realizadas en el informe trimestral correspondiente”. Sin embargo, este mecanismo de compensación adicional no parece que se haya implementado este año, pues algunos programas que se mencionan en la ley ya no existen, como el de Empleo temporal. Cabe señalar que en el informe del tercer trimestre de 2020 lo único que se dice es que los recursos del FEIP se registraron como un ingreso por “aprovechamientos”. Es decir, no hay forma de conocer su uso; sólo se sabe que pasan a ese rubro más bien indeterminado.
Mucha resta y poca suma
El caso es que la actual administración agotará prácticamente los recursos del FEIP. Desde que inició el sexenio han caído los ingresos del Fondo y, al mismo tiempo, han aumentado las salidas de recursos. Su saldo prácticamente se agotará al cierre de este año, como se puede apreciar en la siguiente gráfica.
El Gobierno recibió el FEIP con un saldo, al 31 de diciembre de 2018, de 279.8 miles de millones de pesos (mmdp). En 2019 presentó entradas por tan sólo 35.5 mmdp, principalmente por intereses y aportaciones del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FOMPED), pero tuvo salidas por 156.5 mmdp, con lo que terminó con un saldo de 158.5 mmdp.
Al mes de septiembre de 2020, el FEIP registró entradas por tan sólo 16.2 mmdp y salidas por 119.1 mmdp (las cuales se registraron en el rubro de ingresos no tributarios del Gobierno Federal), con lo que el saldo neto del FEIP al tercer trimestre de 2020 fue de 59.0 mmdp.
En años como 2014, 2015 y 2016, el FEIP inició con saldos de 33.8, 44.0 y 44.8 mmdp, respectivamente, pero tuvo entradas de recursos que superaron sus salidas.
Dada la perspectiva de cierre fiscal para 2020, planteada por la propia SHCP, los ingresos presupuestarios al cierre del año serán inferiores en 268.2 mmdp (-4.9%) respecto a los previstos en la LIF 2020, para quedar en 5 billones 255.1 mmdp. ¿Qué lo provoca? Menores ingresos petroleros —caídas en precio y en plataforma de producción de petróleo, menor demanda de combustibles ante la disminución de actividades por la pandemia— y menores ingresos tributarios no petroleros asociados a la menor actividad económica. Resultado: el déficit por cubrir es muy superior al saldo que tiene el FEIP, y los recursos disponibles se agotaron.
No se nos escapa que el siguiente año el FEIP puede recibir un monto considerable de recursos provenientes del remanente de operación (2020) de Banxico, el cual, en teoría, no puede utilizarse para financiar cualquier gasto con el fin de evitar ‘detonar un proceso inflacionario’; debe usarse para pagar endeudamiento o bien para financiar inversión en infraestructura. Esto quiere decir que el gasto corriente, como los subsidios y la operación de servicios públicos, seguirá siendo vulnerable a recortes, ejecutados para controlar el desequilibrio presupuestal que se generaría.
De acuerdo con sus estados financieros, entre enero y septiembre de 2020 el Banco de México obtuvo ganancias por 585.6 mmdp, las más altas de las que se tiene registro para un periodo de nueve meses e, incluso, un año completo, originadas por la depreciación acumulada del tipo de cambio. Esto apunta a que el Banco Central entregará remanentes de operación al Gobierno federal, los cuales estarán etiquetados para fortalecer las finanzas públicas del país. En la LFPRH se detalla el mecanismo de su distribución: cuando menos 70% debe destinarse a amortizaciones de la deuda pública y el resto para fortalecer al FEIP.
Recomendaciones ante el agotamiento
A partir de este análisis es propicio hacer varias recomendaciones. La primera: el FEIP es un fideicomiso con normativa insuficiente para promover el mejor uso y preservación de sus recursos. Urge que se fortalezca su marco jurídico. Claramente, el fondo no tiene mecanismos para su preservación; ya vimos que es posible que un Gobierno utilice recursos del Fondo para compensar la falta sistemática de ingresos recurrentes para financiar el gasto público sin resarcir sus reservas. Hasta la fecha el Fondo se nutre de ingresos excedentes, los cuales no siempre se dan. Es necesario establecer un mecanismo adecuado y responsable de fondeo.
El actual Gobierno prefirió agotar en dos años los recursos del FEIP en lugar de recaudar impuestos y asumir el costo político. Se trata de una tentación que puede volver a tener cualquier administración.
Dicho de otra forma, debe impedirse una utilización de sus recursos año tras año que no conlleve también un resarcimiento de sus reservas por parte de los gobiernos.
Por otra parte, el FEIP debe publicar sus estados financieros, como lo dicta la Ley de Austeridad… Aún no cumple con esta obligación.
En general, al Fondo le falta adoptar más prácticas de transparencia y rendición de cuentas. Sus Reglas de Operación deben incorporar otras medidas de transparencia pertinentes, con el fin de aclarar el uso y destino de dichos recursos por programa presupuestario, fondo, proyecto de inversión, etc. Como ya vimos, sólo es posible saber que se traspasan al rubro de aprovechamientos, lo que evidentemente es una mala práctica de transparencia presupuestaria.
Por último, deben impulsarse mejores
prácticas para evaluar y seleccionar proyectos de infraestructura que reciban
recursos del patrimonio del FEIP. Esta recomendación cobra mucha relevancia en
el contexto del financiamiento que recibirá el FEIP de parte de Banxico; no es
trivial que un Banco Central deposite dinero a un Gobierno para financiar gasto
público. Ojo, mucho ojo.
[1] Comunicado 115, SHCP: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/235441/290617_Comunicado_No__115.pdf
[2]Se reformaron los artículos 8 C, párrafo primero; 8 D, párrafos primero y segundo; 8 E; 8 F; 8 G; 11, párrafo primero y fracción V; 11 A, párrafo segundo; 12; 12 A, párrafos segundo, cuarto, quinto, séptimo, octavo y noveno; 15, fracción I; 48 A, párrafo primero; 58, fracción IV, incisos h) e i); se adicionaron los artículos 8 H; 12 B; 16, con un párrafo segundo; 58, fracción IV, con un inciso j); 59 Bis; 175 Bis, y 175 Ter, y se derogaron los artículos 11, párrafo segundo; 11 A, párrafos tercero y cuarto; 17, párrafo segundo, y 51, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
[3] Acuerdo por el que se expiden las reglas de operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros. Recuperable aquí.
[4] El Fondo de Estabilización de los ingresos Presupuestarios (FEIP) se creó el 31 de octubre de 2014. Sin embargo, tiene como antecedente el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, creado en 2001 cuyo objetivo era aminorar el efecto sobre las finanzas públicas y la economía nacional de cambios en el nivel de los ingresos públicos, derivados de movimientos abruptos en los precios internacionales del petróleo, así como de otros factores que mermaran las fuentes de financiamiento del Gobierno Federal.
[5] Acuerdo por el que se establecen las Reglas de Operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5387549&fecha=01/04/2015
