Combate al nepotismo en el Poder Judicial: los peligros de la ambigüedad

Por Laurence Pantin (@lpantin) y Adriana Aguilar (@adi_aguiarias) | Proceso

Desde que llegó a la cabeza del Poder Judicial de la Federación en enero de 2019, el ministro Arturo Zaldívar ha hecho del combate a la corrupción y al nepotismo una de sus prioridades[1]. En días recientes, el Consejo de la Judicatura Federal ha implementado dos medidas en ese sentido.

Una es el Padrón Electrónico de Relaciones Familiares del Poder Judicial, cuya creación se había anunciado en el Plan Integral de Combate al Nepotismo aprobado por el Consejo en diciembre de 2019. Su puesta en marcha el pasado 21 de octubre se manejó como lo que es, un asunto interno que no requiere publicitarse afuera del Poder Judicial, pero terminó trascendiendo porque el manual de uso de la plataforma contenía un elemento muy polémico: la petición a los funcionarios judiciales de declarar no solamente sus vínculos familiares, sino también sus relaciones “sexoafectivas”[2]. Los propios funcionarios estimaron que se trataba de un ataque a su privacidad y el Consejo suspendió el acceso a la plataforma para corregirla.

Pero las preocupaciones de los funcionarios judiciales, de acuerdo con un oficio que el Sindicato Nacional de Renovación de los trabajadores del Poder Judicial Federal dirigió al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, eran más amplias. No les quedaba claro “el motivo de la aplicación del citado Padrón, es decir, su finalidad, alcances y propósitos”. Y efectivamente, el Plan Integral de Combate al Nepotismo, aunque menciona al padrón, no explica de qué manera la información recabada será utilizada.

La otra medida es el buzón de quejas y denuncias del Consejo de la Judicatura Federal, cuya creación también se previó en el Plan Integral de Combate al Nepotismo y que entró en operación el pasado 13 de octubre. Anteriormente, cualquier usuario o incluso empleado podía denunciar conductas indebidas por parte de funcionarios jurisdiccionales y administrativos; para hacerlo debía presentarse en un módulo del Consejo o producir un escrito de queja. La novedad del nuevo buzón reside en que la denuncia o queja puede realizarse en una plataforma en línea de fácil acceso, y que puede ser anónima –medida que permite proteger al denunciante, como lo establece la Oficina  de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito–. Ambos elementos pueden contribuir a fomentar la denuncia.

El riesgo de las sanciones encubiertas

De acuerdo con el comunicado 37/2020 del Consejo, aunque el buzón admite señalamientos sobre conductas vinculadas a otras malas prácticas, está enfocado en tres puntos en particular: el combate a la corrupción, al nepotismo y al acoso sexual.

Ya que esta herramienta se vincula al sistema de procedimientos de determinación de responsabilidades administrativas del Consejo de la Judicatura, es interesante analizarla bajo la perspectiva del informe sobre los procedimientos disciplinarios en contra de juzgadores, publicado por el Relator Especial de la ONU sobre la independencia de los magistrados y abogados, Diego García Sayán, en julio pasado (A/75/172).

El informe subraya que en este tipo de procedimientos existe una tensión entre la necesidad de corregir conductas inapropiadas y el riesgo de afectar la independencia judicial. Menciona, en particular, la presencia en algunos países de las llamadas “sanciones encubiertas”, “que se imponen a los juzgadores con el fin de intimidarlos, hostigarlos o interferir de algún otro modo en el ejercicio de su actividad profesional”, y que pueden ir “desde formas de hostigamiento ‘leves’ (por ejemplo, un traslado a una oficina más pequeña) [hasta] amenazas o presiones graves y continuas”.

De acuerdo con el Relator, “la invocación de fundamentos vagos y ambiguos para la imposición de medidas disciplinarias, como las ‘conductas que ofendan la dignidad de la judicatura’, ‘comportamientos incompatibles con la ética’…, da lugar a interpretaciones demasiado amplias o abusivas, que socaven, por lo tanto, la independencia de la judicatura” (A/75/172, párr. 17). Así, formulaciones demasiado abiertas producen “incertidumbre e impredecibilidad”, lo cual viola el principio de legalidad.

Para evitar este tipo de situaciones, una de las recomendaciones del Relator es que “la ley [contenga] una descripción clara de la conducta punible y sus principales elementos, a fin de que se pueda distinguir esa conducta de las conductas no punibles”.

Al respecto, recordemos que el artículo 131 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente detalla las causas de responsabilidad para los servidores públicos judiciales, como lo recomienda el Relator. Y hay que notar que no incluye ninguna mención explícita al nepotismo. La pregunta, entonces, es por qué el buzón tiene como prioridad detectar una conducta que hoy no se reconoce dentro de las sancionables. 

De hecho, cuando analizamos la plataforma del recién estrenado buzón, lo que llama la atención es que, si bien establece que allí se pueden denunciar “conductas que puedan constituir causa de responsabilidad administrativa”, el listado de los hechos que se pueden denunciar no tiene correspondencia con el mencionado artículo de la Ley Orgánica, y carece de una descripción específica de las conductas sancionables. En su lugar, el portal explica que se conocerán aquéllas que produzcan una afectación a ciertos principios como la excelencia, el profesionalismo, la objetividad, la independencia, la imparcialidad, la legalidad, la honradez, la lealtad o la eficiencia, por ejemplo. Esto podría dar a entender que el Consejo busca obtener información sobre conductas que van más allá de las señaladas en la Ley Orgánica. Si es así, ¿con qué finalidad lo hace?  

La ambigüedad de las conductas enunciadas como objeto de queja genera incertidumbre no solamente para el funcionario denunciado, sino para el propio ciudadano que presenta el recurso, pues la redacción da pauta a interpretación y puede incluso reducir la posibilidad de que la persona refiera una conducta que, efectivamente, sea objeto de responsabilidad.

La reforma no ‘legitima’ al padrón

Es interesante también ver que la iniciativa de Reforma con y para el Poder Judicial, presentada por el presidente de la Corte Suprema y del Consejo de la Judicatura Federal en febrero y a punto de ser discutida en el Congreso de la Unión, intenta rectificar este aspecto al incluir el nepotismo[3] como causa de responsabilidad para los fucionarios judiciales y al definir la existencia de un padrón de relaciones familiares, aunque tampoco en este texto se explica con claridad sus objetivos y de qué manera será utilizada la información recolectada.

Más preocupante todavía, la descripción del proceso para determinar posibles responsabilidades administrativas, que aparece en el artículo 134 de la actual Ley Orgánica, se suprimió de la Ley Orgánica propuesta y remite a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y los Acuerdos correspondientes. Esto, de nuevo, contraviene las recomendaciones del Relator Especial de la ONU, que preconiza que la ley “debería regular los principales aspectos del procedimiento disciplinario, incluidos los fundamentos de la responsabilidad disciplinaria de los magistrados, la composición y las funciones del órgano encargado de sustanciar esos procedimientos, las garantías procesales otorgadas al magistrado acusado y las sanciones que pueden imponerse en relación con la comisión de un delito concreto cometido por el magistrado”.

Finalmente, en cuanto a la transparencia, el buzón prevé que al término de la presentación de la queja o denuncia el usuario obtendrá un acuse a través del cual podrá dar seguimiento al proceso. Este acto, si bien permitirá a la persona interesada mantenerse al tanto, no cumple con el principio de transparencia, al no prever algún mecanismo que permita a la ciudadanía conocer cuál ha sido el resultado del ejercicio y, en concreto, hacer una evaluación de la actuación de los servidores públicos.

En este sentido, de acuerdo con los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura aprobados por la ONU en 1985, si bien la etapa inicial de investigación de posibles actos constitutivos de responsabilidad debe tratarse de manera confidencial, “la publicidad y la transparencia deberán ser los principios que orienten las etapas posteriores del procedimiento disciplinario”. En el caso, por ejemplo, de las audiencias, éstas deberán ser públicas en principio y a puerta cerrada solamente bajo circunstancias establecidas por ley (A/75/172, párr. 37).

En conclusión, el lanzamiento del Padrón Electrónico de Relaciones Familiares del Poder Judicial y del buzón de quejas y denuncias del Consejo de la Judicatura Federal sin duda confirman la determinación del ministro Arturo Zaldívar en su combate al nepotismo al interior del Poder Judicial de la Federación. Sin embargo, para que sean medidas efectivas y que no pongan en riesgo la independencia judicial, es indispensable que el Consejo de la Judicatura Federal precise con qué objetivos y de qué manera será usada la información recabada y garantice la transparencia y el respeto al debido proceso de sus procedimientos disciplinarios. También es importante que la reforma judicial que pronto deberán aprobar los legisladores federales incorpore el nepotismo dentro de las conductas sancionables y detalle las etapas de los procedimientos disciplinarios. Sin estos controles, el combate al nepotismo podría tener el efecto inverso al buscado y convertirse, a largo plazo, en una herramienta de control de los juzgadores. 

[1] Basta hacer una revisión de los acuerdos y comunicados emitidos por el Consejo durante la gestión del ministro Zaldívar.

[2] Esto fue mencionado en varios artículos de prensa, aunque el Consejo de la Judicatura Federal lo negó en una carta dirigida al director del periódico Reforma, que publicó en su cuenta de Twitter.

[3] El artículo 110 de la nueva Ley Orgánica propuesta dice que será causa de responsabilidades, entre otras conductas, “Valiéndose de las atribuciones o facultades de su empleo, cargo o comisión, directa o indirectamente designar, (el) nombrar o intervenir para que se contrate en cualquier órgano jurisdiccional o área administrativa del Poder Judicial de la Federación en que ejerza funciones, a personas con las que tenga lazos de parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado o vínculo de matrimonio, concubinato o afectivo”.