Carrera y gobierno judiciales en la ‘autorreforma’ de Zaldívar
Laurence Pantin (@lpantin) | Nexos
El contenido del paquete de iniciativas de reforma judicial, presentado la semana pasada por el presidente del Poder Judicial, el ministro Arturo Zaldívar, ha sido, en general, bien recibido. Lo que ha provocado muchas críticas fue la forma en que se dio a conocer.
Los principales aspectos de esta reforma ya han sido analizados por Juan Jesús Garza Onofre, Saúl López Noriega y Javier Martín Reyes en un muy recomendable artículo publicado en este espacio.
Aquí nos enfocamos en el análisis de la manera en que la reforma aborda dos temas centrales para mejorar la calidad de la impartición de justicia: el del gobierno judicial y el de la carrera judicial.
Gobierno judicial: ¿quién manda?
El gobierno judicial se refiere al conjunto de actividades enfocadas a la administración de los recursos financieros, materiales y humanos del Poder Judicial, incluyendo el nombramiento, la promoción, la vigilancia y la sanción de los funcionarios judiciales. Para simplificar: todo lo que no son responsabilidades jurisdiccionales –que forman el corazón del quehacer y la razón de ser de este Poder–, es gobierno judicial. Para liberar a los juzgadores de las labores administrativas y garantizar una mayor independencia judicial, en la segunda mitad del siglo pasado en muchos países se crearon consejos de la Judicatura (y sus equivalentes), encargados de realizar estas tareas. Fue en 1995 cuando se conformó en México el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) como órgano independiente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Sin embargo, en 1999 unas modificaciones al artículo 100 de la Constitución subordinaron el Consejo a la Corte, al darle a ésta la facultad de designar a los tres consejeros emanados del Poder Judicial (en lugar de que sean electos por insaculación) y de revocar los acuerdos aprobados por el Consejo.
Si bien cuando presentó la iniciativa el ministro Zaldívar dejó claro que la SCJN y el CJF no requieren de una reforma estructural, algunos elementos de la propuesta de hecho modificarían, aunque sea ligeramente, la relación entre ambas instituciones.
Así, se propone que la SCJN pierda la facultad de revocar los acuerdos del CJF y que deje de conocer los recursos de revisión administrativa contra la designación de jueces y magistrados[1]. De acuerdo con la exposición de motivos, estos cambios se justifican por la necesidad de permitir a la Corte concentrarse en sus tareas como Tribunal Constitucional, pero también de agilizar y darle velocidad al cumplimiento de los acuerdos emitidos por el Consejo de la Judicatura.
Y aunque no se plantee así, esta medida también contribuiría a fortalecer al CJF frente a la SCJN, pues reduciría los supuestos en los cuales ésta puede enmendarle la plana, lo cual nos parece muy positivo.
Sin embargo, creemos que la reforma se queda corta en este aspecto, pues no da la facultad al CJF de encargarse de la administración de los recursos humanos, financieros y materiales de la SCJN. Esto refleja las resistencias por parte de los ministros a renunciar a tales atribuciones, resistencias por demás comunes en la mayoría de los poderes judiciales nacionales e internacionales donde se han creado consejos de la Judicatura.
Sería deseable revisar el proceso de nombramiento de los consejeros para evitar que dependa de los ministros.
Sí, comunes, pero no generalizadas en todos los poderes judiciales del país. A nivel local, algunos han dado el salto: por ejemplo, en el Estado de México –uno de los pocos estados donde los magistrados son nombrados por concurso de oposición y no por el gobernador– el Consejo de la Judicatura administra el presupuesto de todo el Poder Judicial, Tribunal Superior de Justicia incluido, y se encarga de la vigilancia no solamente de los juzgados, sino también de las salas del Tribunal.
¿Por qué es importante esta prerrogativa –o ausencia de ella– en el Consejo? Si se consideró necesario crear un órgano independiente del jurisdiccional para realizar de manera más efectiva y objetiva las tareas de vigilancia de los juzgadores –por tomar solamente un ejemplo–, ¿por qué pensar que los ministros de la Suprema Corte no tendrían que ser vigilados por la misma instancia?
En todo caso, sería deseable revisar el proceso de nombramiento de los consejeros para evitar que dependa de los ministros. En el mismo orden de ideas, en un informe publicado en 2011 derivado de su visita a México, la Relatoría Especial de la ONU sobre la Independencia de los magistrados y abogados recomendó separar la presidencia de la SCJN de la del CJF, con el fin de fortalecer el gobierno judicial y garantizar la independencia judicial. Sin sorpresa, esta medida no fue contemplada en la reforma del ministro Zaldívar, quizás porque implicaría para él renunciar a parte de sus atribuciones.
De hecho, el ministro presidente fue muy enfático, en una entrevista con Carmen Aristegui, cuando señaló el retroceso en materia de independencia judicial que representaría tal cambio, y subrayó la importancia de “que la Corte siga siendo la cabeza del Poder Judicial”. Agregó que no planteó cambios estructurales a la conformación de la Corte o del Consejo porque debilitarían el Poder Judicial y atentarían a su independencia.
¿Por qué Zaldívar ha subrayado tanto el trazo de este límite? Es importante recordar que desde el inicio de la actual Legislatura, senadores y diputados de diversos partidos han presentado múltiples iniciativas de reformas a la estructura o proceso de integración de estos órganos, muchas de las cuales implicarían un mayor control político sobre éstos y pondrían en riesgo, entonces sí, la independencia judicial. Se entiende que la estrategia del ministro Zaldívar consistió en no proponer modificaciones en estos aspectos, para evitar abrir una caja de Pandora.
Si bien es cierto que en el contexto actual no es prudente plantear tales modificaciones, sin duda una tarea, acaso para después de consumada esta reforma, será reflexionar en torno a las vías de mejora para los procesos de nombramiento de los ministros y consejeros[2], con el fin de darles mayor legitimidad.
Se observa pues que la reforma del ministro Zaldívar no prioriza el fortalecimiento del gobierno judicial, aunque da un pasito en esta dirección, de manera colateral.
Carrera judicial: dos pasos para delante, uno para atrás
En cambio, de manera explícita y atinada, este paquete de iniciativas apuesta por el fortalecimiento de la carrera judicial, no solamente como herramienta para combatir el nepotismo y la corrupción dentro del PJF, sino para mejorar la impartición de justicia.
Vale la pena recordar que actualmente, a nivel federal, la carrera judicial no contempla todos los puestos jurisdiccionales y que los únicos cargos que se concursan son los de juez y magistrado. Para los demás, el artículo 97 párrafo tercero constitucional prevé que los jueces y magistrados puedan nombrar y remover al personal de su juzgado o tribunal. El artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación precisa que, aparte de que el candidato cumpla con los requisitos del puesto, la única condición para nombrarlo es que acredite un examen de aptitud aplicado por el Instituto de la Judicatura Federal.
El primer acierto de la iniciativa de reforma es la definición de un perfil del funcionario judicial en la Ley de Carrera Judicial, que incluye, entre otros aspectos, el “respeto absoluto y el compromiso con la defensa y protección de los derechos humanos”, la “aptitud de servicio y compromiso social”, así como la “trayectoria personal íntegra”. Aunque parece una simple expresión de buenos deseos, el hecho de incluir esta definición en la Ley de Carrera Judicial debería implicar que la Escuela Judicial[3] tome este perfil como base para diseñar sus planes de capacitación y las diferentes pruebas de sus concursos de oposición.
Por otra parte, una señal igualmente positiva es la modificación al artículo 97 párrafo tercero de la Constitución, que desvincula el nombramiento y remoción del personal de los juzgados y tribunales de la decisión de los jueces y magistrados[4], aunque, como veremos más adelante, tiene sus limitaciones.
Otras modificaciones relevantes y positivas son la inclusión, dentro de la carrera del puesto de oficial judicial, del cargo jurisdiccional de más bajo nivel, y la decisión de imponer como regla para acceder a un cargo dentro de esta carrera la de ser vencedor en un concurso de oposición. Suponiendo que los concursos de oposición se realicen de manera seria, estas dos medidas combinadas permitirían que el ingreso a las funciones jurisdiccionales dependa más del mérito y menos de criterios discrecionales. Esto es importante porque, en teoría y a más largo plazo, garantizaría una menor endogamia en la institución y una mayor profesionalización del personal desde el primer eslabón. Los concursos implicarían también mayor estabilidad laboral para los funcionarios jurisdiccionales, un elemento importante de un verdadero servicio profesional de carrera.
Ahora bien, en el ‘plan Zaldívar’ estos cambios tendrían un alcance limitado, por las siguientes razones. Primero, los concursos de oposición para categorías inferiores a las de juez y magistrados no darían derecho a obtener un cargo, sino a integrar una lista de vencedores, de la cual los juzgadores tendrían que escoger entre el 10% superior, cuando tengan una vacante disponible. Esto dejaría cierto margen de discrecionalidad a los titulares de órganos jurisdiccionales para nombrar a su personal.
De hecho, la discrecionalidad de la cual gozan actualmente los juzgadores se mantendría en parte para el puesto de más cercanía con el juzgador: el de secretario, que se encarga de redactar los proyectos de sentencias. En su caso, si bien los secretarios de juzgados y tribunales actuales se incorporarían al sistema de concursos de oposición, se propone crear, dentro de la carrera, un nuevo cargo de “secretario proyectista”, encargado de las mismas funciones, pero cuya designación no sería sujeta a concurso, sino que dependería de la libre decisión del juzgador[5]. Se entiende que los juzgadores tendrían que integrar a su equipo los dos tipos de secretarios. Esta medida híbrida responde a la necesidad de los jueces de contar con secretarios de su total “confianza”, pues suelen argumentar que, como les encargan la responsabilidad de elaborar los proyectos de sentencias, deben estar seguros de que no van a aceptar dinero o favores a cambio de modificar el sentido de éstas. Pero este razonamiento parece contradictorio, pues significa en última instancia que los propios jueces no pueden confiar en los procesos de selección del Poder Judicial para asegurar que los funcionarios sean honestos y confiables[6].
Pero el problema más grave con respecto a los procesos de selección es que se propone que la mayoría de los concursos de oposición (salvo los de oficial judicial y algunos de juez) sean cerrados, es decir, reservados a los integrantes del propio Poder Judicial Federal, y en especial a los funcionarios de las categorías inmediatamente inferiores a las que se concursan. Esto limita considerablemente la posibilidad de que el Poder Judicial pueda integrar a personas de sectores de la población que tradicionalmente no tenían acceso a él. Adicionalmente, parece que podría contraponerse al artículo 94 párrafo octavo que prevé que “la ley establecerá la forma y procedimientos mediante concursos abiertos para la integración de los órganos jurisdiccionales, observando el principio de paridad de género”.
Por otra parte, con respecto a las adscripciones es muy positivo que la Ley de Carrera Judicial precise los motivos que podrían justificar cambios de adscripción y que éstos incluyan la posibilidad de mover a juzgadores para garantizar su seguridad. También es de celebrarse que, en estas decisiones, se tomaría en cuenta de forma preferente a personas con discapacidad, así como a “jefes y jefas de familia que, en adición a la función jurisdiccional, realicen en el ámbito familiar labores de cuidado”. En cambio, no parece acertado que se puedan usar los cambios de adscripción para sancionar a servidores públicos que incurran en prácticas indebidas –como se menciona en el artículo 63 fracción III–, dado que la propuesta de Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no prevé, con razón, el cambio de adscripción como una posible sanción a una falta administrativa.
Hay que comprender que los cambios propuestos buscan precisamente limpiar la imagen del Poder Judicial y restablecer la confianza ciudadana en la institución.
Acerca de las responsabilidades administrativas, llama la atención que en la Ley Orgánica propuesta se haya quitado el artículo 134, que detallaba todas las etapas y plazos del procedimiento de determinación de responsabilidades. Contar con este detalle en la ley da certeza sobre el proceso.
En contraste, es positivo que se haya optado por desglosar las sanciones por tipo de falta, y que entre las causas de responsabilidades se haya incluido el acoso u hostigamiento sexual (de manera explícita), así como el hecho de designar o intervenir en la designación de un familiar. Hubiera sido deseable que también se incluyera el acoso laboral, el cual el mismo CJF reconoció como una práctica común en su Plan Integral de Combate al Nepotismo.
La propuesta de crear un sistema de evaluación del desempeño individual, que determine no solamente la permanencia, sino también los posibles estímulos económicos de los funcionarios jurisdiccionales, parece ir en el sentido correcto, pues en la actualidad las únicas evaluaciones formales que se realizan son las que se llevan a cabo mediante las visitas a los juzgados y tribunales, las cuales no permiten evaluar el desempeño de cada funcionario, sino del órgano en general.
Finalmente, si bien se perciben los esfuerzos por combatir el nepotismo en muchos aspectos de estas iniciativas, éstos podrían verse mermados por el hecho de que los textos propuestos no contemplan los procesos de designación, adscripción, sanción y remoción de los funcionarios administrativos. Si no se regulan también los procesos de contratación de estos funcionarios, se ve difícil que se pueda erradicar el nepotismo y otras prácticas indebidas que el propio CJF ha identificado y que afectan la impartición de justicia[7].
¿Y la Suprema Corte?
Las iniciativas, que van en línea con la política adoptada por el ministro Zaldívar desde su llegada a la presidencia del CJF, revelan una apuesta por imponer más controles sobre los niveles más bajos del Poder Judicial con el fin de evitar prácticas indebidas, como el nepotismo o la corrupción. Esto es positivo solamente si estos controles no acaban siendo utilizados para mermar la independencia de los juzgadores.
Hay que comprender que los cambios propuestos buscan precisamente limpiar la imagen del Poder Judicial y restablecer la confianza ciudadana en la institución. Sin embargo, es poco probable que se pueda lograr si estos controles dejan de lado a la SJCN, como es el caso en este paquete de iniciativas.
Llama la atención que se proponga instituir concursos de oposición para casi todas las categorías de la carrera judicial, pero ninguno de los puestos en la Suprema Corte. De la misma manera, no parece haber justificación para que el padrón de relaciones familiares que se propone establecer para que los funcionarios judiciales manifiesten –bajo protesta de decir verdad– la lista de parientes que tienen al interior del Poder Judicial, solamente se desarrolle “en el caso del Consejo”, y no aplique a los funcionarios de la SCJN.
Si quieren recuperar el prestigio de la
institución, los ministros deberían dar el ejemplo, dado que son los juzgadores
del máximo nivel jerárquico. De lo contrario, se ve complicado que las medidas
propuestas no acaben generando inconformidad internamente.
[1] Estos recursos serían conocidos por el CJF. Pero se mantendría la posibilidad de presentar ante la SCJN recursos de revisión administrativa relativos a la adscripción, ratificación, remoción e inhabilitación de juzgadores.
[2] Sería deseable que se establezca el perfil idóneo que deberían tener las personas que van a ocupar estos cargos, que se fijen requisitos y prohibiciones más estrictos para ser candidato y que la selección sea transparente y prevea espacios para la participación ciudadana. En el caso de ministros, sería recomendable que el presidente no proponga una terna sino un/a candidato/a único/a, con la obligación de justificar su propuesta, con tiempo suficiente para que el Senado y la sociedad la analicen, foros para escuchar las opiniones sobre el/la candidato/a y espacios para interrogarlo/la.
[3] Nuevo nombre del Instituto de la Judicatura Federal.
[4] Dice: “La Suprema Corte de Justicia nombrará y removerá a sus secretarios, secretarias y demás funcionarios y empleados. El nombramiento y remoción de las y los funcionarios y empleados de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito se realizará conforme a lo que establezca la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones aplicables”, en lugar de “La Suprema Corte de Justicia nombrará y removerá a su secretario y demás funcionarios y empleados. Los Magistrados y jueces nombrarán y removerán a los respectivos funcionarios y empleados de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito, conforme a lo que establezca la ley respecto de la carrera judicial”.
[5] Estos secretarios tendrían que aprobar un examen de aptitud similar al que se está aplicando hoy y podrían ser removidos libremente por el titular del órgano.
[6] En dado caso, podría tener sentido una medida de este tipo de manera transitoria, hasta que se demuestre que los concursos son capaces de seleccionar a los perfiles idóneos para cada cargo.
[7] De hecho, es sorprendente que este paquete de iniciativas no contemple el desarrollo de un Servicio Profesional de Carrera, ya que en su propuesta de presupuesto para 2020, el mismo CJF lo mencionaba como uno de sus ejes prioritarios.
