Diez mil cuadras resguardadas por vecinos
Alan López (@alanfabian07) y Maximilian Holst (@mxholst) | Nexos
En el municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México, el más densamente poblado del país[1], se han creado más de 10 mil redes vecinales a nivel de cuadra, desplegadas sobre una nueva división territorial de 100 cuadrantes. Tienen la función de identificar, en coordinación con la policía municipal, los principales problemas de inseguridad, proponer alternativas para solucionarlos y vincularse con programas de prevención de la violencia.
Se trata de la articulación, en parte, de un modelo innovador, el enfoque de policía de proximidad, que se origina en la convicción de que la salida a los altos niveles de violencia pasa por el trabajo conjunto entre autoridades y ciudadanía.
Según las autoridades, gracias a este modelo la imagen pública de la policía ha mejorado y, de hecho, se han logrado reducir los niveles de violencia. Pero ¿realmente ha sido tal el impacto? Para tratar de responder esta pregunta y con base en el amplio trabajo cualitativo que hemos realizado en el municipio[2] combinado con el análisis estadístico de la incidencia delictiva, revisamos qué tanto se apega el modelo policial ensayado por el municipio al enfoque de proximidad, y analizamos los efectos que ha tenido sobre los niveles de homicidios dolosos y robos con violencia.
Teoría: el modelo de policía de proximidad
El también llamado modelo de policía comunitaria busca generar cambios en la filosofía organizacional y en la operación de las policías[3]. Si bien existen diversas variantes de este modelo, en términos generales, incluye los siguientes elementos[4]:
- Descentralizar las funciones policiales implica brindar cierta autonomía a los mandos medios y a los elementos operativos para la gestión de sus recursos y el despliegue en unidades geográficamente pequeñas (cuadrantes). La idea es diseñar soluciones precisas a las demandas de la comunidad, que pueden ayudar a que la policía sea más eficiente y a generar mayor confianza en la ciudadanía.
- Reorientar el patrullaje mediante el despliegue estratégico en las zonas de atención prioritaria, incluyendo patrullaje a pie y en bicicleta. Éste debe ser rutinario, es decir, una presencia permanente en la comunidad, no instaurado sólo para responder llamadas de emergencia. La estrategia ayuda a reivindicar el papel de la policía y a acceder a información de primera mano para generar inteligencia policial.
- Aumentar la rendición de cuentas y la comunicación de los policías con la ciudadanía. Este sistema no se limita a escuchar las demandas ciudadanas; también promueve las evaluaciones y el monitoreo a su desempeño y genera alianzas o redes de colaboración con organizaciones de la sociedad civil.
Bajo este enfoque, la policía se vuelve un agente de cambio en la comunidad, que hace un uso inteligente de la información para reducir y, sobre todo, para prevenir la violencia. Por su parte, el ciudadano participa activamente en la construcción de seguridad; no sólo está a la espera de resultados, sino que también se vincula, propone y supervisa el quehacer policial.
Veamos a continuación en qué consiste el modelo policial de Nezahualcóyotl y qué tanto se apega al enfoque de proximidad.
Práctica: la proximidad policial en Nezahualcóyotl
En 2013, el gobierno municipal implementó el sistema de cuadrantes[5] para mejorar el despliegue y la operación policial. Esta distribución territorial permitió reorganizar el patrullaje local de manera ordenada y delimitada, con policías de proximidad[6] destinados únicamente a vigilar su cuadrante en turnos de 12 horas de trabajo por 24 de descanso. Actualmente, el territorio está dividido en cuatro zonas, 15 sectores y 100 cuadrantes.[7]
A partir del acercamiento y la colaboración con la comunidad, la policía de proximidad busca prevenir el delito y brindar una respuesta más eficiente a las llamadas de emergencia de los habitantes. Los escuadrones y agrupamientos especiales (Titanes, Coyotes y grupos motorizados) apoyan a la policía de proximidad ante situaciones que requieren mayor apoyo logístico y de reacción, para evitar que los elementos operativos abandonen sus cuadrantes.
En 2015, el gobierno municipal decidió avanzar en su modelo de proximidad e implementó el programa de Redes Vecinales, que articula a los policías de proximidad con los habitantes de cada una de las cuadras (más de 10 mil), para conocer los principales problemas de inseguridad y formular posibles soluciones.
¿Cómo funcionan estas redes? Los oficiales se reúnen con los vecinos de una cuadra, presentan el modelo de proximidad y hacen un grupo de WhatsApp con los ciudadanos, a través del cual pueden solicitar el apoyo directamente del policía de su cuadrante.
Posteriormente, realizan un recorrido en conjunto por su calle y recaban información sobre los factores de riesgo vinculados con la delincuencia (alumbrado descompuesto, puntos de consumo de alcohol, inmuebles abandonados, riñas entre vecinos, etcétera) y los servicios públicos desatendidos (coladeras rotas, falta de pavimento, basura en las calles o parques deteriorados). La policía registra las demandas y las canaliza con las áreas correspondientes del municipio para que sean atendidas[8]. Las redes también incluyen zonas comerciales y corredores escolares.
Las redes vecinales parten de una lógica “horizontal”, en donde no hay un jefe ni un líder, sino que las decisiones se toman en consenso. De esta manera, se trata de restringir el “clientelismo” y evitar que un grupo específico de personas capture la comunicación con la policía.
Los resultados: en más del 76% de los casos, los policías de proximidad han brindado una respuesta a las demandas vecinales[9]. Esto incluye atender directa de los problemas de seguridad y canalizar las demandas de servicios atendidos a las dependencias encargas en el ayuntamiento.
A estas acciones se suman diversos programas de proximidad y prevención de la violencia operados en el municipio, como torneos de fútbol con equipos integrados por policías y ciudadanos, club de lectura para policías y participación de promotores comunitarios en la conformación de redes vecinales.
El modelo de proximidad es supervisado diariamente por el director de la policía municipal en la reunión de mandos, en donde se monitorea la tendencia de los delitos de alto impacto cometidos en cada uno de los sectores, el avance de las redes vecinales y la calidad de las respuestas policiales.
Pero, ¿cuáles han sido los efectos de este modelo sobre los niveles de violencia? A continuación lo mostramos.
¿Qué tan efectivas son las redes vecinales?
Aplicamos la metodología de Diferencias-en-Diferencias para medir los efectos de las redes vecinales sobre los homicidios y los robos con violencia (de vehículo, a transeúnte, a casa habitación y a negocio). Esta metodología nos permite simular qué habría pasado en el municipio si no se hubiera implementado el modelo. Para ello, nos apoyamos en la evolución de los delitos seleccionados en los municipios y alcaldías colindantes con Nezahualcóyotl (Chimalhuacán, Ecatepec, Gustavo A. Madero, Iztapalapa, Iztacalco, La Paz y Venustiano Carranza), lo que nos indica si existen diferencias significativas a partir de la introducción de las redes vecinales en 2015.
¿Qué encontramos? Ambos delitos registran efectos de la implementación de las redes vecinales en Nezahualcóyotl y presentan un efecto negativo y altamente significativo. Es decir, hay indicios de que los homicidios y los robos con violencia en el municipio han disminuido de manera significativa a partir de la implementación de las redes vecinales.
Áreas de oportunidad
A pesar de los grandes avances en el modelo de proximidad, existen elementos del enfoque que aún se tienen que consolidar. Primero, la información que se recaba mediante las redes vecinales representa una fuente valiosa para identificar factores de riesgo y dinámicas de violencia, que no siempre se utiliza para diseñar estrategias de seguridad. Si bien se ha avanzado en su recopilación, todavía falta mejorar la sistematización y el análisis de la información para hacer más efectiva la toma de decisiones. Incluir herramientas de análisis más finas (identificación de puntos críticos, modelos espaciales, análisis de redes) puede mejorar las capacidades de respuesta y de investigación de los delitos.
Segundo, acercarse a la ciudadanía y escuchar sus demandas no basta para alcanzar el modelo de proximidad. También es necesario cambiar la organización y la forma en que trabajan los policías. En el caso de Nezahualcóyotl, la descentralización se ha dado más en la gestión de recursos que en la toma de decisiones. Los jefes de cuadrantes necesitan más flexibilidad para diseñar sus estrategias operativas y esto depende, en gran medida, de la calidad de información analizada (inteligencia) que baja hasta ellos.
Además, la participación de los ciudadanos debe ir más allá de conformar redes vecinales o denunciar situaciones de riesgo. Se pueden formar redes de supervisión de los acuerdos establecidos en las reuniones entre policías y vecinos. De esta manera, se fortalecerá la rendición de cuentas por parte de la policía y se mejorará aún más su imagen pública.
Apuntando a la dirección correcta
A pesar de la falta de recursos y las limitantes administrativas, el modelo de proximidad de Nezahualcóyotl, implementado a través de 10 mil redes vecinales, ha contribuido a mejorar la imagen de la policía municipal[10] y a reducir los niveles de violencia. El modelo es un ejemplo promisorio que podría adaptarse en contextos similares del país.
Hoy más que nunca debemos apostar por los modelos que fortalecen las capacidades de respuesta e investigación de nuestras policías locales, y que han acumulado evidencia de su efectividad. El caso de Nezahualcóyotl debe ser retomado por los esfuerzos que buscan fortalecer a nuestras policías, como es el caso del Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Sólo con una reforma organizacional de las policías basada en la generación de inteligencia, la prevención de la violencia y la colaboración con la ciudadanía, podremos brindar soluciones efectivas a la violencia.
Nota metodológica
Para el análisis del efecto de las redes vecinales sobre los números de homicidios y de robos con violencia, se emplea un modelo econométrico de panel con efectos fijos, tomando como unidades de observación al municipio de Nezahualcóyotl y a los municipios (o alcaldías) contiguos a éste (Chimalhuacán, Ecatepec, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, La Paz, Texcoco, Venustiano Carranza). El análisis presentado sigue la metodología de Diferencias-en-Diferencias, seleccionando a Nezahualcóyotl como municipio tratado y los municipios contiguos sirven como unidades de control. Los datos utilizados son mensuales para el periodo de enero de 2013 hasta diciembre de 2017.
Las columnas 1 y 2 consideran como variable dependiente al delito de homicidio y las columnas 3 y 4 a los robos con violencia (de vehículo, a transeúnte, a casa habitación y a negocio). Las variables independientes son una variable dicotómica que representa la implementación de las redes vecinales en Nezahualcóyotl, así como efectos temporales de mes y de año. Adicionalmente en las columnas 2 y 4 se introduce el rezago de la variable dependiente puesto que se detectó la presencia de autocorrelación temporal. Los modelos son robustos al tipo de errores estándar que emplean y, a partir de un criterio de eficiencia, se presentan aquellos que fueron calculados con el método de bootstrap (mil repeticiones).
Consideraciones
El análisis presentado es meramente exploratorio y la condición necesaria de tendencias paralelas que requiere el método de Diferencias-en-Diferencias se asume como satisfecha. Un análisis más robusto deberá incluir un mayor número de variables explicativas, así como satisfacer la condición necesaria de tendencias paralelas. Otra consideración es que la inclusión del rezago de la variable dependiente en un modelo estático de panel involucra un sesgo descrito por Stephen Nickell en 1981.
[1] La densidad de población del municipio es de 16,558 habitantes por km₂
[2] Esto ha incluido visitas de campo, recorridos exploratorios, observación (no participante) de los programas municipales, entrevistas con mandos, grupos de enfoque con policías y revisión de documentos oficiales.
[3] Este paradigma surgió como respuesta a la arraigada desconfianza social en la policía en países como Reino Unido y Estados Unidos, y recientemente se ha implementado en varios países de América Latina. Consultar a Casas, González y Mesías (2018). La transformación policial para el 2030 en América Latina. BID; USAID e INSYDE (2015). Policía Comunitaria. Conceptos, métodos y escenarios de aplicación; Hugo Frühling (2003). Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto?, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana.
[4] Skolnick, J. and D. Bayley (1988). “Theme and Variation in Community Policing”. Crime and Justice, 10, pp. 1-37; Labra, C. (2011). “El modelo de policía comunitaria: el caso chileno”. Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política. 3:1, pp. 49-61.
[5] Un cuadrante es un espacio delimitado con base en variables de incidencia delictiva, población y territorio.
[6] La presentación oficial de la Policía Vecinal de Proximidad fue el 19 de agosto de 2013.
[7] Al inicio, el territorio municipal se dividió en 51 cuadrantes y 10 sectores, y posteriormente fueron aumentando hasta llegar al número actual.
[9] De acuerdo con datos de la Dirección General de Seguridad Ciudadana de Nezahualcóyotl.
[10] Según la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, el porcentaje de los habitantes del municipio que considera a la policía municipal efectiva o muy efectiva aumentó 11 puntos porcentuales de 2016 a 2019.
