El incierto destino del Modelo Nacional de Policía
David Ramírez-de-Garay* @DavidRdeG | Animal Político
Una de las muchas sorpresas que nos ha dado la Cuarta Transformación fue el redoblado protagonismo que adquirieron las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública por medio de la Guardia Nacional, y la decisión de Andrés Manuel López Obrador de apostar todas sus fichas en esta estrategia.
El nuevo cuerpo obtuvo fuerza –al menos a nivel discursivo– a partir de un claro mensaje en contra de los cuerpos policiales. Para esta Administración, las policías eran parte del problema y no parte de la solución.
A siete meses del inicio de mandato, y después de atribulados episodios de discusiones y frustraciones alrededor de la Guardia Nacional, el 8 de julio se hizo público el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC).
Independientemente del futuro que le depare a este nuevo intento por construir instituciones policiales, su aparición rescata la discusión sobre el papel de los policías en el combate a la inseguridad. Esta propuesta es una interesante hoja de ruta que detonará discusiones relevantes y necesarias.
Lo bueno del Modelo
La primera virtud del MNPJC es simbólica. Es un gesto ante el empuje de la Guardia Nacional y el desaseado proceso de desaparición de la Policía Federal. La discusión que (espero) se dará en los próximos meses, servirá para comenzar a contrarrestar el mensaje a favor de las soluciones militares y en claro menosprecio por las instituciones policiales.
El documento acierta al detectar un problema que explica gran parte de las deficiencias que tienen las policías estatales y municipales: la diferenciación de competencias. Una de las partes más interesantes del diagnóstico que contiene el MNPJC es el análisis de la nula diferenciación entre las atribuciones entre policías municipales, estatales y federales. Aunque este grave problema –que parte de un diseño legal defectuoso– ha pasado desapercibido durante muchos años, por sí mismo ha obstaculizado la institucionalización de las competencias propias de cada policía, pues permea lo mismo en su formación que en su operación. El nuevo modelo, entonces, tiene la intención de resolverlo.
¿Cuántos policías necesita un municipio? ¿Cuántos se requieren para cubrir las necesidades de un estado? Hasta la fecha, la única manera con la que se ha intentado definir al estado de fuerza que requiere cada entidad surge de un estándar que no es en realidad un estándar. Cuando se trata del estado de fuerza, es vox populi citar la supuesta recomendación de las Naciones Unidas de 1.8 policías por cada mil habitantes –en algunos lugares se menciona una cifra más alta: 3 por cada mil habitantes–. Lo cierto es que ni las Naciones Unidas ni su Oficina de Drogas y Delito han emitido un parámetro oficial.
Ante esto, el documento se plantea diseñar reglas para definir el estado de fuerza que un territorio necesita. Este punto no es menor; vivimos en un territorio con características muy diversas y con comportamientos criminales con grandes variaciones. Definir fórmulas para los niveles de estado de fuerza es un acierto que ayudará a distanciarnos de estándares ficticios y acercarnos a atender las diferentes necesidades que tienen las localidades del país.
Por otra parte, llevamos más de 12 años hablando sobre la necesidad de una reforma policial de largo alcance y pocas veces –si no es que ninguna– se ha mencionado un tema elemental: su financiamiento. ¿De qué forma estamos financiando a las policías? ¿Y de dónde vamos a sacar los recursos necesarios para la implementación? El Modelo pone el tema sobre la mesa y presenta al menos dos opciones para obtener los recursos: destinar 50% del Fortamun[1] al desarrollo policial y explorar la creación de un impuesto vinculado al impuesto predial. Se trata de una contribución progresiva, llamada “derecho de policía”.
Hace falta estudiar la viabilidad técnica de esta propuesta, pero es un punto de partida para la discusión. Ojalá en este renglón también se hubiera contemplado la necesidad de medidas para garantizar la transparencia y la gestión eficiente de los recursos. Es indispensable tocar este tema en un país donde el principal problema del presupuesto en seguridad no es la falta de recursos, sino su mal uso.
Lo malo del Modelo
Da gusto ver que un documento de política pública contenga una matriz de indicadores para medir avances y retrocesos. Sin embargo, hay que tener más cuidado en la elección de lo que queremos medir y qué etapa del proceso queremos medir. Sobre el primer punto, suponiendo que se logra implementar el modelo, ¿realmente queremos que nuestra vara para medir desempeño policial sea la denuncia ciudadana? Una denuncia que, con todo y nuevo modelo, seguirá siendo captada mayoritariamente por esos ministerios públicos que hacen todo lo posible por desincentivarla, y que tienen un papel importante en la cifra negra que ronda por todo el país.
Supongamos que rápidamente se vuelve un éxito la recepción de denuncias por medio de la policía. ¿Cómo evitamos los incentivos (negativos) para que las policías no reporten las denuncias que reciban? La propuesta actual no lo contempla y debería de hacerlo, porque no es un tema con una salida fácil. De forma similar y sorpresiva, el modelo dejó de lado indicadores para medir el grado de implementación. Esto no es menor: si de por sí la implementación será cuesta arriba y con resistencias no menores, sin un sistema de indicadores que pueda periódicamente poner sobre la mesa los avances, rezagos y sus responsables, será una ruta todavía más espinosa.
Una de las principales deudas del modelo es el concepto de subsidiaridad. Se menciona, pero queda muy corto en cuanto a la complejidad que implica el diseño de un mecanismo subsidiario para articular las instancias policiales de los tres niveles de gobierno. Éste ha sido un problema ignorado durante los sexenios anteriores, y ha generado una gran cantidad de incentivos negativos que han afectado directamente al funcionamiento de las policías. Durante años, por ejemplo, gobernadores y presidentes municipales anhelaban la llegada de las fuerzas federales para desplazar la responsabilidad hacia el gobierno federal y, en consecuencia, debilitar cualquier incentivo por invertir en el mejoramiento de sus policías.
Bajo el esquema actual, esta insuficiencia complicará todavía más las cosas. Con una Guardia Nacional omnipresente en el territorio y en los niveles de gobierno, policías estatales y policías municipales (todas, además, involucradas en la investigación que guiará el Ministerio Público) podrán encuadrarse en cualquier cosa menos en un esquema subsidiario a partir de principios y reglas claramente definidas. Insisto: la mera enunciación de la actuación subsidiaria no basta.
Otro de los puntos clave del Modelo es al mismo tiempo uno de los más débiles: la metodología de trabajo policial orientado a problemas (o POP, por sus siglas en inglés). Se trata de una de las metodologías de trabajo policial que mejores resultados ha dado en distintas partes del mundo. Sin embargo, su articulación e implementación depende de muchos requisitos. La estrategia POP, por ejemplo, requiere de dos factores que no están contemplados en el documento: el desarrollo de capacidades de recolección, sistematización y análisis de información por parte de los policías, y el uso de plataformas de información para mejorar el uso de recursos, focalizar las intervenciones y prevenir la violencia atendiendo los problemas que la generan. El Modelo, por el contrario, se limita a calibrar el POP sólo en función de la identificación de patrones para definir patrullajes y en acciones de proximidad, como atención a víctimas, recepción de denuncias, trabajo con la comunidad y la ubicación de las estaciones de policía.
Lo pantanoso
En México no adolecemos de ideas, pero fallamos olímpicamente en su implementación. Para muestra, el sistema penal acusatorio. Once años después de iniciada su implementación, se han identificado obstáculos para su correcto funcionamiento, lo que alimenta las aspiraciones de una contrarreforma. Todo eso en un proyecto que ha contado con recursos y un nivel nada despreciable de apoyo político nacional e internacional.
¿Qué le espera al nuevo Modelo de Policía Nacional y Justicia Cívica? Difícil saberlo. La política de austeridad de la Cuarta Transformación no parece empatar con los recursos que se necesitarían para una implementación de un modelo tan extenso. De igual forma, no es el contexto ideal para la ardua tarea que le espera al equipo detrás del modelo, que debe organizar a 18 comisiones de trabajo, cada una con la misión de presentar planes concretos antes de diciembre de 2019. Parece que la parte más difícil e incierta del Modelo apenas comienza.
Otro punto clave: será difícil conseguir los apoyos necesarios en una Administración Federal que ve en el uniforme verde olivo al principal protagonista de la estrategia de seguridad. Será mayúsculo el trabajo político necesario para contrarrestar estas ideas y hacer que los hilos del Gobierno se muevan a favor de la (re)construcción de instituciones policiales civiles.
Durante años el Gobierno federal y los gobiernos estatales han mostrado su indiferencia ante la necesidad de reformar las policías. Años de rezago acumulado y de incentivos perversos institucionalizados han hecho posible que el país con la economía número 15 del mundo por volumen del PIB no tenga instituciones policiacas profesionales. Hay mucho que remontar para lograr que las entidades adopten el proyecto y tomen distancia con respecto a las dinámicas del pasado. Cualquiera que sea la estrategia que se adopte, ésta no debe depender exclusivamente de la voluntad política. Será necesario pensar en los pequeños empujones o nudges (Thaler & Sunstein Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness, 2008) necesarios para hacer que las cosas sucedan.
Más allá de virtudes, problemas y riesgos, que en estos momentos tengamos sobre la mesa una hoja de ruta para encauzar el trabajo sobre el desarrollo de policías civiles, y que se pretenda atender la criminalidad urbana con instrumentos que se contraponen a visiones militares y punitivas en la seguridad pública, es un gran paso que hay que apoyar y seguir de cerca.
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[1] El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun) es un fondo federal incluido en la Ley de Coordinación Fiscal que las entidades pueden usar en la satisfacción de requerimientos como: obligaciones financieras, pago de derechos y aprovechamientos de agua, descargas de aguas residuales, modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública.
