Cambios al Poder Judicial federal: cuatro iniciativas y muchas dudas

Por: Laurence Pantin (@lpantin), Gustavo Marín (@drummeryisus) y Karina Aguilera (@karinguilera)*

En tan sólo dos semanas, la bancada de Morena en el Senado, en la persona de su presidente Ricardo Monreal, ha presentado cuatro iniciativas de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF). Tres de ellas tienen como objetivo reducir la corrupción dentro de esta rama del estado y salvaguardar su independencia, mientras que la cuarta promueve la paridad de género.

Si bien es loable que se reconozca la necesidad de mejorar la impartición de justicia, combatir la corrupción y garantizar la independencia del Poder Judicial, lo preocupante de estas iniciativas es que no están sustentadas en un diagnóstico riguroso de los órganos de impartición de justicia y parecen ser sólo “parches” ante la magnitud de los problemas que enfrenta el Poder Judicial Federal. Es decir, no es claro que los medios propuestos en cada una de ellas se encuentren estrechamente relacionados con los objetivos que dicen perseguir. De hecho, algunas podrían incluso parecer contradictorias entre sí.

La primera iniciativa presentada por Monreal plantea reformar el artículo 118 de la LOPJF para desincentivar actos de corrupción que ocurren como consecuencia de la duración indefinida de jueces en una misma circunscripción, la cual facilita la construcción de relaciones a través de los años con litigantes y despachos de abogados, así como para evitar la posible discrecionalidad del Consejo de la Judicatura a la hora de cambiar a juzgadores de plaza. Para ello, propone que la Comisión de Adscripción del Consejo de la Judicatura Federal implemente un programa de rotación acorde con las necesidades del servicio, de tal modo que ningún magistrado de circuito o juez de distrito permanezca menos de tres años ni más de seis en el mismo lugar de adscripción. Los funcionarios podrán señalar las plazas de su interés y su situación personal o familiar, las cuales serán consideradas al momento de resolver sobre la readscripción, siempre que ello fuere posible.

Si bien obligar a los juzgadores a que cambien de adscripción cada tres a seis años podría parecer una buena manera para evitar que desarrollen relaciones privilegiadas con algunos grupos de interés, en este caso, lo mismo debería de aplicar para los otros funcionarios jurisdiccionales, quienes muy a menudo tienen relaciones de largo plazo con litigantes y despachos y participan en intercambios de favores. Sin embargo, estos últimos no son considerados en esta iniciativa de reforma.

Por otra parte, ya que hoy en día la Ley establece que los jueces y magistrados pueden cambiar de adscripción en cualquier momento, la iniciativa podría parecer una buena idea para dar cierta certidumbre a los interesados y evitar cambios de adscripción inesperados. El problema es que esta propuesta surge sin que actualmente existan datos públicos que nos permitan saber con qué frecuencia ni bajo qué criterios jueces y magistrados son cambiados de adscripción. El único dato con el que contamos es el hecho de que los concursos para magistrados suelen ser menos concurridos que los concursos para jueces porque éstos declaran que la diferencia de sueldo no es tan alta para justificar el cambio de adscripción si obtienen el puesto de magistrado^[1]. De ello, podemos inferir que, al menos en la actualidad, los cambios de adscripción no son tan comunes. En este contexto, el imponer a los jueces y magistrados cambios de adscripción cada tres a seis años implica modificar drásticamente el modo de vida de estos funcionarios, lo cual tiene que ponderarse con el objetivo mismo de la iniciativa. Por otra parte, imponer estos esquemas de rotación, sin precisar los mecanismos y controles para evitar que estos procesos se vuelvan arbitrarios, abre la posibilidad a presiones o intercambios de favores internos, como lo señala un estudio de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia.

La segunda iniciativa cita diversos estudios sobre nepotismo en el Poder Judicial Federal para justificar la necesidad de reformar los artículos 112 y 131 de la LOPJF con el fin de prevenir y erradicar dicha práctica. Así, obligaría a los aspirantes a ocupar un puesto jurisdiccional a hacer pública su declaración de intereses, incluyendo vínculos familiares y de afinidad con integrantes del Poder Judicial Federal. Además, establece como causas de responsabilidad para los servidores públicos del PJF, el realizar o gestionar nombramientos, promociones o ratificaciones cuando exista un interés personal, familiar o de negocios, o pueda derivar alguna ventaja para él o su familiar^[2], o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios.

A raíz de los estudios sobre el nepotismo en el Poder Judicial Federal, han surgido muchas denuncias , tanto a nivel federal como de los estados^[3]. El tema no es nuevo, y de hecho, el Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal del 26 de noviembre de 2015, que reforma y adiciona disposiciones de diversos acuerdos generales en materia de nombramientos y carrera judicial, ya preveía un esquema prohibitivo similar. Si bien es positivo que estas disposiciones se integren a la LOPJF, es ilusorio esperar que este simple hecho sea suficiente para desincentivar o erradicar prácticas históricas e informales que ya existen.

En cambio, la publicación de las declaraciones de intereses de los integrantes del Poder Judicial federal sería una novedad y permitiría que se realicen investigaciones que pongan en evidencia vínculos familiares antes no detectables.

No obstante, es importante precisar que no necesariamente está mal que dos familiares laboren en el Poder Judicial Federal. Lo que es reprobable es cuando uno de ellos obtiene su puesto no con base en el mérito, sino con base en su conexión familiar. Por ello, las medidas más adecuadas para prevenir el nepotismo son las que fortalecen la carrera judicial, las cuales desafortunadamente no se contemplan en estas iniciativas.

La tercera iniciativa menciona datos del Sexto Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal (INEGI 2018) para señalar que existe una brecha de género en el Poder Judicial Federal que se acrecienta en la medida que se avanza en la jerarquía de los puestos. Así, mientras que el 65.6 por ciento del personal adscrito a los órganos jurisdiccionales son mujeres, tan sólo ocupan el 30.4 por ciento de los puestos de magistrados en los Tribunales Superiores de Justicia. Por ello, la iniciativa busca impulsar la integración paritaria de género en el Poder Judicial de la Federación mediante cinco reformas. Primero, establece la paridad de género como principio rector de la carrera judicial; segundo, que haya alternancia de géneros en la presidencia de la Corte; tercero, que los tribunales colegiados y Plenos de Circuito se integren de manera paritaria; cuarto, que exista paridad en las convocatorias de oposición para el ingreso a las categorías de Magistrado y Juez y, por último, que se expidan convocatorias de la carrera judicial sólo para mujeres.

Si bien estas medidas pueden ser útiles para avanzar hacia una mayor igualdad de género en el Poder Judicial Federal, un estudio realizado por el Consejo de la Judicatura Federal y la UNAM que mencionan Stack et. al. (2015)^[4] apunta a que el origen de la desigualdad entre mujeres y hombres en este Poder no es la falta de oportunidades para las mujeres en el ingreso y ascenso en la carrera judicial, sino las desigualdades estructurales que impiden que las mujeres tengan las mismas posibilidades para prepararse y llevar a cabo el proceso de los concursos de oposición.

Por otra parte, es importante recordar que otro de los factores que disuaden a las mujeres para concursar para los puestos de juezas y magistradas es la inestabilidad geográfica que conlleva el potencial cambio de puesto (Stack et. al., 2015). De tal manera, es probable que la primera iniciativa aquí analizada que propone que estos funcionarios cambien de adscripción en un periodo de tres a seis años desincentive aún más el ingreso y ascenso de las mujeres en el Poder Judicial, especialmente de aquellas que están casadas o tienen hijos.

Finalmente, la cuarta iniciativa propone reformar los artículos 81 y 112 de la LOPJF para implementar mecanismos que reduzcan la corrupción en el Poder Judicial Federal al facultar al Consejo de la Judicatura Federal para diseñar y aplicar evaluaciones de control de confianza a los aspirantes al ingreso, permanencia y promoción en la carrera judicial mediante los siguientes exámenes: 1) patrimonial y de entorno social, 2) médico, 3) psicométrico y psicológico, 4) poligráfico, 5) toxicológico, y 6) los demás que establezcan las normas aplicables.

Es cuestionable que las disposiciones normativas propuestas logren los objetivos planteados. No queda claro cómo pruebas médicas y toxicológicas son relevantes para combatir la corrupción al interior del Poder Judicial Federal. En cambio, podrían ser utilizadas como criterios subjetivos de exclusión de potenciales funcionarios con méritos y capaces para desempeñar la función.

Además, sería deseable que la iniciativa definiera en qué consisten los exámenes patrimoniales y de entorno social, a fin de asegurar que sí sirvan para detectar potenciales funcionarios corruptos y evitar que estos exámenes sean usados de manera discrecional.

En resumen, el interés para mejorar la calidad de la impartición de justicia a nivel federal que indican las iniciativas presentadas sin duda es muy positivo. A pesar de esto, nos parece que también demuestran un grado de improvisación por parte de los legisladores. Cualquier propuesta de reforma que realmente busque fortalecer la independencia judicial, a nivel tanto interno como externo, reducir la corrupción o promover la paridad de género debe empezar por contar con un diagnóstico claro que detalle las causas de los problemas que pretende resolver. También debe contemplar una fase de diálogo con los órganos que son objeto de los cambios propuestos y con la sociedad en general.

Queda claro que las iniciativas propuestas no fueron el producto de una consulta con los interesados, pues ya provocaron la inconformidad de algunos integrantes del Poder Judicial Federal, que consideran que estas iniciativas representan un ataque a la independencia judicial. Tampoco se invitó a la sociedad a opinar sobre ellas. Y, de hecho, lo interesante es que tampoco corresponden a las propuestas que Morena hizo durante el periodo electoral con respecto a la reforma del Poder Judicial Federal, por ejemplo, la de suprimir al Consejo de la Judicatura Federal y crear, en su lugar, una Sala más dentro de la Suprema Corte dedicada a las funciones de éste o la de revisar los exámenes de oposición para la obtención de las plazas de jueces y magistrados (Proyecto de Nación 2018-2024, p. 72), propuestas que también valdría la pena debatir en su momento.

Cabe preguntarse si estas iniciativas no fueron una respuesta de la bancada de Morena en el Senado al intento del Poder Judicial Federal de negociar su programa de “austeridad republicana” ofreciendo recortes en varios rubros presupuestales sin bajar los sueldos de sus integrantes, como lo sugieren un comunicado del Instituto Interamericano de Responsabilidad Social y Derechos Humanos y algunos columnistas^[5]. De hecho, ante esta negativa, una diputada de Morena presentó hace unos días una iniciativa de reforma constitucional para derogar párrafos de los artículos 94 y 116 que impiden la reducción de los sueldos de juzgadores federales y estatales.

Pero no queremos pensar mal de nuestros legisladores. Porque lo peor que pudiera pasar sería que al final del día unas iniciativas mal negociadas impidan que surjan las reformas que realmente necesita el Poder Judicial Federal.

* Laurence Pantin es Coordinadora del Programa de Transparencia en la Justicia y Proyectos Especiales de México Evalúa. Gustavo Marín y Karina Aguilera son investigadores del mismo.

^[1] Fuentes, V. (2018). Lanza CJF concurso, a pesar de transas. Reforma, p. 2.

^[2] Su cónyuge o consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles.

^[3] Borrego Estrada, Felipe, “Estudio sobre redes familiares y clientelares en el Consejo de la Judicatura Federal del Consejero”, en Revista Mexicana de Justicia, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2017, pp. 159-191. Disponible en línea: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/reforma-judicial/article/view/12316/13952 ; Ríos Figueroa, Julio, El déficit meritocrático: Nepotismo y redes familiares en el Poder Judicial de la Federación, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, México, 2018. Disponible en línea: https://anticorrupcion.nexos.com.mx/?p=524.

^[4] Stack Martínez, Jorge, Alejandra Benítez y Víctor Morales Noble. “De secretarias a Juezas: ¿un techo de cristal?” En Igualdad. Las mujeres y el acceso de la justicia. Consejo de la Judicatura Federal: Ciudad de México, 2015. Disponible en línea: https://www.researchgate.net/publication/277664401_De_Secretarias_a_Juezas_Un_techo_de_cristal

^[5] Es el caso de Salvador Camarena en El Financiero, Salvador García Soto en El Universal o Raymundo Riva Palacio en El Financiero.