8 retos de la Auditoría Superior de la Federación 2018 – 2025
Marco Fernández y Germán Loyola / Animal Político
El pasado 15 de marzo la Cámara de Diputados alcanzó los acuerdos necesarios y, después de dos meses y medio de la salida de Juan Manuel Portal, votó la terna enviada por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF) para nombrar al nuevo titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Dicha votación resultó en la designación de David Rogelio Colmenares Páramo como el nuevo auditor, cargo que ocupará por los próximos ocho años. De la terna enviada por la CVASF, Colmenares Páramo fue el candidato que obtuvo la mayoría de los votos con 377 a favor, 5 en contra y 64 votos nulos de los 446 legisladores presentes.
El proceso de selección de la terna al interior de la CVASF y la votación por medio de papeletas secretas en el pleno de la Cámara de Diputados, evidenciaron problemas serios que persisten en la integración de órganos clave para afianzar las instituciones que permitirán avanzar la transparencia y rendición de cuentas en nuestro país. Por un lado, los diputados integrantes de la CVASF no fueron capaces de aclarar a la población las razones que los llevaron a seleccionar la terna de entre los 41 candidatos que se presentaron en la convocatoria [1]. Por el otro, el formato de la votación en la Cámara de Diputados impidió transparentar el sentido del voto de los legisladores, de forma que cada diputado y fuerza política se responsabilizara de tan importante nombramiento, hecho que abrió la puerta a la especulación sobre los motivos políticos que los llevaron a apoyar al nuevo auditor.
David Colmenares deberá encabezar los esfuerzos de una institución que enfrenta múltiples retos [2] con el fin de consolidar su papel fundamental en el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Destacan los ocho siguientes:
- Consolidar las consecuencias administrativas y legales de los hallazgos de la labor de fiscalización.
Conforme a lo señalado en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación [3] (LFRCF) la ASF debe presentar año con año ante la Cámara de Diputados un Informe General, el cual contiene, entre otros rubros, la descripción del gasto público auditado, un resumen de las auditorías y las observaciones realizadas en su labor de fiscalización. Asimismo, como parte de las reformas aprobadas en 2015 y 2016, se establecieron tres nuevos informes individuales de auditorías a presentarse el 20 de febrero y los últimos días hábiles de junio y octubre, en el que la ASF debe informar entre otras cosas el objetivo, alcance, resultados de la fiscalización, observaciones y aclaraciones de las entes fiscalizadas.
A través de distintos tipo de auditorías –en particular auditorías forenses-, personal de la ASF ha documentado esquemas sofisticados de triangulación de recursos públicos, simulación de servicios, compras dirigidas, entre otros abusos del erario. Los reportes de la ASF han sido acompañados de muestras de profunda indignación social, investigaciones periodísticas que han retomado sus hallazgos y han dejado al descubierto el ingenio de la transa que caracteriza a las redes de corrupción involucradas en el desvío de los recursos públicos. Sin embargo, tras el escándalo mediático ha habido poca eficacia en las consecuencias legales de los delitos y faltas administrativas graves cometidas. Por ejemplo, en términos penales, ante los presuntos delitos detectados por la autoridad fiscalizadora, de 1998 a la fecha se han presentado 918 denuncias de hechos ante la PGR [4]. Sin embargo, cómo se argumentó previamente en este espacio, sólo una ha causado sentencia.
Un desaliento institucional similar se deriva al observar la diferencia sustantiva que existe entre las observaciones determinadas por la ASF y las recuperaciones que han sido operadas. Tan sólo en 2016 se determinaron desvíos por 121,212 millones de pesos con recuperaciones hasta ahora de 9,119 millones.
Tanto la falta de consecuencias penales como los números contrastantes entre las observaciones determinadas y las recuperaciones operadas sugieren que lamentablemente hay un margen de impunidad muy preocupante en las conductas indebidas, abusos y malgasto detectados por parte de la ASF en sus diferentes auditorías [5].
- Consolidar el Sistema Nacional de Fiscalización
A partir de las reformas aprobadas como parte del paquete del SNA, la ASF ya no sólo tiene facultades para revisar la forma en que se gastaron todos los recursos federales por parte de las propias entidades de la administración pública federal o que se transfirieron a los estados y municipios como gasto federalizado, sino que ahora también puede fiscalizar las participaciones. Esto implica recursos considerados como propios por las entidades federativas y municipios, y que reciben en el marco de Ley de Coordinación Fiscal. Asimismo, bajo la nueva legislación todo instrumento de deuda estatal garantizado con recursos federales es sujeto a la posible fiscalización de la ASF.
El universo sustantivo de mayores recursos a fiscalizar demanda una coordinación mucho más eficaz de la ASF con sus contrapartes en los estados, de forma que se consolide un verdadero Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) que pueda darle la vuelta a la captura política que diversos ejecutivos estatales han hecho de los órganos de fiscalización locales en detrimento de su función de rendición de cuentas del ejercicio del gasto público. [6]
Consolidar este sistema no será tarea fácil, máxime que en diversas entidades ni siquiera se tiene garantizados presupuestos suficientes para el correcto funcionamiento de los órganos superiores de fiscalización. A su vez, a la luz de labores claramente omisas y/o de posible complicidad como ocurrió en los estados de Chihuahua y Veracruz, la sustitución por nuevos auditores estatales tiene que hacerse conforme a procesos que cuiden que los mejores perfiles con experiencia técnica y verdadera independencia política sean los nuevos cuadros de dichos órganos. La tentación de quitar a personajes nombrados políticamente previamente por otros gobernadores para ser sustituidos por personajes cercanos a los nuevos gobiernos sólo se traducirá en mayores obstáculos para el correcto funcionamiento del SNF.
La ASF puede contribuir a través del SNF con la emisión de lineamientos que permitan a los congresos estatales elegir a candidatos con los mejores perfiles para la labor de fiscalización. Si bien este tipo de acciones pueden generar críticas hacia la ASF, la actitud omisa o de silencio complaciente ante trasgresiones que terminen en la captura de los entes de fiscalización en los estados mermaría la posibilidad de avanzar en consolidar el referido Sistema Nacional de Fiscalización. Por ello, además de la importancia de los mencionados lineamientos, es necesario complementar estas acciones con un papel más puntual de seguimiento tanto de los medios de comunicación locales y nacionales, en colaboración con organizaciones sociales y académicas estatales y de los consejos de participación ciudadana de los sistema locales anticorrupción para contribuir a que se hagan mejores nombramientos en los órganos de fiscalización estatal.
- Fortalecer los mecanismos de selección e implementación de las auditorías a cargo de la ASF
La construcción de mecanismos de inteligencia para una fiscalización más efectiva implica una revisión de los criterios de selección de las áreas que se auditan por la institución y que deben ser detallados como parte del Informe General y los informes individuales de auditoría. A su vez, este reto se enmarca dentro de los mandatos de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción que establece la obligación de integrar correctamente las distintas bases tecnológicas de información que permitan fortalecer la calidad de las auditorías y lograr que las labores de prevención, investigación y castigo de actos de corrupción sean mucho más eficaces. Finalmente, este esfuerzo será consistente con lo mandatado al SNF, cuyo comité rector debe integrar los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información en materia de fiscalización y control de los recursos públicos y tendrá que ser parte de las políticas integrales de fiscalización que debe diseñar, aprobar y promover dicha instancia [7].
- Mejorar el Servicio Fiscalizador de Carrera de la ASF
Considerando el reto que enfrenta la ASF para ejercer correctamente sus atribuciones, es imprescindible fortalecer los mecanismos de reclutamiento, capacitación y promoción del personal que integra dicha institución. Como apuntó el nuevo auditor en su entrevista ante los legisladores de la CVASF, es preocupante que haya un número importante de auditores especializados que no cuentan con las mínimas prestaciones de seguridad social e incluso están contratadas bajo el esquema de honorarios.
A su vez, y lejos de los argumentos de moda que desdeñan la importancia de las prestaciones y salarios dignos para los funcionarios públicos, es importante recalcar la necesidad de establecer mejores condiciones salariales para el personal de mandos medios y de apoyo en la ASF. Esta mejora es una condición necesaria –ciertamente no suficiente- para facilitar el sentido de pertenencia a la institución, a la vez que es necesario establecer una ruta más clara de la carrera para los servidores de la ASF que aspiran a un verdadero servicio de carrera en la institución.
- Fortalecer controles internos contra la corrupción
Lo anterior, a su vez se vincula con un reto fundamental de la ASF: la necesidad de fortalecer sus controles internos ante posibles casos de corrupción. Entrevistas con algunos funcionarios de la dependencia advierten sobre el peligro de captura de algunos de los mandos medios y personal operativo ante condiciones vulnerables de su calidad como servidores. Por ellos, evitar la filtración de información que prevenga a funcionarios y particulares involucrados en presuntos actos de corrupción detectados como parte de las revisiones que lleva a cabo la institución; y negligencia para estropear la eficacia de la labor de investigación de la institución, son dos de los casos más relevantes de posibles delitos de corrupción que deben evitarse por parte del personal de la ASF.
- Promover una mejor comunicación con el poder legislativo y fortalecer la utilidad de los hallazgos de la ASF para las negociaciones presupuestales realizadas por el Congreso
Lamentablemente, pese a que las reformas constitucionales y legales de 2015 y 2016 adelantaron los tiempos para llevar a cabo la revisión de la Cuenta Pública y establecieron tres informes periódicos de auditorías que permiten tener más información sobre el ejercicio del gasto público con mayor prontitud, los tiempos en los que se lleva a cabo esta labor merman la posibilidad para que los hallazgos de la ASF guíen con contundencia las negociaciones presupuestales realizadas en San Lázaro.
Al igual que ocurre con resultados que deberían ser de suma relevancia como son las distintas evaluaciones que el CONEVAL hace de los programas sociales, rara vez se detecta que los legisladores decidan hacer reajustes presupuestales con base en las evaluaciones de desempeño sobre diversos programas que lleva a cabo la ASF. Esta omisión es sumamente grave, pues el impacto que la ASF debería tener como un órgano al servicio del Poder Legislativo para dar seguimiento al ejercicio del gasto público e informar las decisiones presupuestales, se ve limitada seriamente por los tiempos en los que llega la información a los legisladores. A su vez, y esto conlleva una responsabilidad fundamental de los legisladores, como se ha documentado reiteradamente en distintos estudios de México Evalúa y otros académicos y colegas de la sociedad civil, existen áreas sustantivas de mejora en la manera en que los diputados llevan a cabo las negociaciones con el Gobierno federal para determinar el presupuesto de egresos. Corregir estas malas prácticas requiere, entre otros retos, que se mejore sustantivamente el uso que el Poder Legislativo hace de los hallazgos que la ASF documenta cada año.
- Mejorar la cooperación de la ASF con otras instituciones del Estado para lograr la desarticulación de redes de corrupción que abusan del erario
Hay retos que también demandan fortalecer marcos de colaboración entre la ASF y otras autoridades con el fin de hacer más efectivas las investigaciones de presuntos delitos de corrupción características de las redes que han abusado del erario. Por ello es muy importante mejorar la cooperación entre la ASF, la unidad de inteligencia financiera y el SAT de forma que realmente se pueda dar seguimiento a los movimientos financieros, la fragmentación y triangulación de pagos que busca dificultar el seguimiento de los desvíos del gasto público, como quedó asentado en las diversas investigaciones realizadas por la ASF respecto a la simulación de servicios y contrataciones indebidas llevadas a cabo en Sedesol y Sedatu. Una posible hipótesis es que recursos mal habidos en este tipo de prácticas financian de manera ilegal campañas políticas, por lo que se requiere también de una mejor colaboración entre ASF, el INE y la Subprocuraduría Especializada en Delitos Electorales.
- Consolidar la relación de la ASF con el Comité de Participación Ciudadana del SNA y las organizaciones de la sociedad civil y la academia
De acuerdo a los cambios a la LFRC, la ASF puede revisar a través de la CVASF de la Cámara de Diputados propuestas, solicitudes y denuncias fundadas y motivadas tanto por la sociedad civil como por el Comité de Participación Ciudadana (CPC) del SNA. Estas propuestas pueden ser consideradas por la ASF en la definición de su programa anual de auditorías. La ASF debe informar a la comisión legislativa, así como al CPC sobre las determinaciones en relación a las propuestas referidas. Hasta ahora, este mecanismo legal no ha sido lo suficientemente aprovechado. El insumo tanto de las organizaciones de la sociedad civil, de la academia y del CPC puede ser de suma utilidad para consolidar las acciones llevadas a cabo por la ASF.
En el marco de los informes de evaluación de resultados de la política anticorrupción que se contemplan como parte de las disposiciones de la Ley del SNA, es necesario seguir avanzando en transparentar y explicar las acciones que lleva a cabo la ASF. Por ejemplo, en los informes de la cuenta pública de 2015, la institución reportó que en la revisión de la nómina magisterial y administrativa financiada con recursos federales se pagó de forma indebida a altos funcionarios de las secretarías de educación con cargo al FONE (Fondo para la Nómina Educativa y Gasto Operativo). A partir de distintos diálogos que sostuvimos con funcionarios de la ASF y peticiones de acceso a la información a la propia institución, finalmente se dio a conocer con más detalle en 2016 el listado de los estados con los puestos que incurrieron en esta situación.
A la fecha, y relacionado a retos mencionados anteriormente, se carece de información fundamental para comprender y evaluar con mayor puntualidad los resultados de la ASF. Se han hecho diversas peticiones desde la sociedad civil organizada y la academia para aclarar las razones del por qué no se ha dado un seguimiento puntual a las denuncias de hechos que la ASF ha presentado ante la PGR, o del estado que guardan las observaciones determinadas por la ASF que están pendientes por aclarar o recuperar. Es en el diálogo constructivo entre academia, organizaciones de la sociedad civil y el personal de la ASF como puede y debe avanzarse en solventar estas omisiones informativas con el fin de contribuir a consolidar los esfuerzos que la ASF ha estado realizando en los últimos años.
Consideraciones finales
Si bien en el proceso del nombramiento del nuevo auditor los legisladores abrieron espacios para que las organizaciones de la sociedad civil y academia pudieran formular preguntas aleatorias a los aspirantes, lamentablemente aún no se ha entendido por un número importante de legisladores su obligación de rendir cuentas sobre el ejercicio de sus facultades legales, como es la del nombramiento del auditor superior. En este sentido, el periodo de David Colmenares comienza con el pie izquierdo. Como se ha referido anteriormente, el nuevo auditor enfrenta un panorama con múltiples retos para consolidar la labor de una institución clave del Sistema Nacional Anticorrupción.
Confiamos en que, al enfrentarlos, lo hará acompañado de múltiples funcionarios de dicha institución que han venido fortaleciendo la labor que desempeña la ASF en años recientes. Precisamente por lo señalado por Colmenares, dada la necesidad de consolidar el servicio profesional de la Auditoría, es necesario evitar la tentación de repetir errores que se han observado muchas veces en la administración pública de nuestro país: actuar bajo el principio borrón y cuenta nueva. El reto que como país enfrentamos para profesionalizar las instituciones del Estado mexicano encargadas de prevenir, investigar y castigar la corrupción demanda la necesidad de construir a partir de los aprendizajes e innovar con base en los éxitos y fracasos institucionales recientes. De no hacerlo y ser omisos ante los desafíos referidos, el país continuará sumido en una espiral negativa de impunidad, cinismo, ineficiencia y corrupción en el manejo de los recursos públicos, en el que la presentación de los informes de la ASF solo se traduzca en escándalos mediáticos por unas semanas pero la raíz del problema que origina el abuso documentado por dicha institución siga intacta. Como sociedad no podemos permitirnos este costo tan oneroso y perjudicial para la rendición de cuentas en el país.
* Marco Fernández es Coordinador del Programa de Anticorrupción y Educación de México Evalúa y profesor de la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey, campus Santa Fe. Germán Loyola es investigador del mismo programa en México Evalúa. Los autores agradecen el apoyo de Raúl Rosales.
[1] Para mayor información sobre el proceso de selección de la terna enviada por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación se sugiere al lector consultar la siguiente liga https://www.diputados.gob.mx/auditor/inicio.htm
[2] Se retomaron algunos de los retos señalados durante las entrevistas de los candidatos Muna D. Buchahin, Fernando Cervantes, David R. Colmenares, Benjamín Fuentes, Mauricio Merino, Salim A. Orci y Ángel J. Trinidad.
[3] Artículo 33 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
[4] Con base en información disponible en la actualización al 28 de febrero de 2018 de lo reportado en el sitio de la ASF. Para mayor información consultar la siguiente liga https://www.asf.gob.mx/Section/65_Denuncias_penales
[5] Para conocer más ejemplos de dichas prácticas se recomienda al lector consultar el artículo Pendientes del Sistema Nacional Anticorrupción del 22 de febrero de 2018 disponible en la siguiente liga: https://www.animalpolitico.com/blogueros-el-blog-de-mexico-evalua/2018/02/22/sistema-nacional-anticorrupcion/
[6] De acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA) se establece que el SNF es el “conjunto de mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los órganos responsables de las tareas de auditoría gubernamental en los distintos órdenes de gobierno, con el objetivo de maximizar la cobertura y el impacto de la fiscalización en todo el país, con base en una visión estratégica, la aplicación de estándares profesionales similares, la creación de capacidades y el intercambio efectivo de información, sin incurrir en duplicidades u omisiones”. El Sistema Nacional de Fiscalización está encabezado de manera dual por la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la Función Pública federal con la participación de los órganos superiores de fiscalización y secretarías o instancias homólogas de control interno de las entidades federativas. Ver artículo 3 fracción XIII de la LGSNA.
[7] Para mayor información se sugiere al lector consultar las bases operativas del SNF disponibles en https://goo.gl/oR5Re1.
[8] Las atribuciones adicionales contemplan, en materia administrativa, realizar la investigación completa en casos de faltas administrativas y la correspondiente sustanciación ante el Tribunal de Justicia Administrativa, y en materia penal, dar seguimiento efectivo a las denuncias de hechos que presente la ASF.
