Los 50 municipios más letales: una política de la repetición
Por Paul Frissard (@Paul_FreeSir) | Animal Político
En México, la violencia letal es un fenómeno muy concentrado geográficamente. En 2021, 50 municipios suman la mitad de los asesinatos en todo el país. Si se observan las cifras de años anteriores, se encontrará un patrón de concentración espacial similar[1]. Partiendo de esta evidencia, la administración federal actual –al igual que la anterior– publicó su lista de municipios prioritarios y propuso una estrategia especial de contención del homicidio.
Así fue como en la conferencia matutina del 18 de diciembre de 2020, el subsecretario de seguridad Ricardo Mejía anunció el lanzamiento de una “estrategia integral para la reducción de homicidios en 15 municipios prioritarios”, lista que el pasado 21 de julio se amplió a 50: una cifra redonda y fácil de visualizar que también fue utilizada para la estrategia de reducción de los homicidios durante la segunda mitad del sexenio de Enrique Peña Nieto.
¿Cómo se llega a estas recurrentes listas de municipios prioritarios? ¿Qué omiten? ¿Qué resultados esperar de la nueva estrategia?
Se han priorizado los municipios urbanos, no los de mayor riesgo
Partamos de la propia lista de municipios (ver la tabla en anexo). Tanto la que publicó la actual administración como la que presentó Peña Nieto tuvieron como criterio de selección el total de homicidios dolosos registrados por las fiscalías estatales (dejaron de lado, por cierto, los asesinatos de mujeres registrados como feminicidios). Esto revela una voluntad gubernamental de concentrar los esfuerzos en los municipios que más ‘contribuyen’ al total nacional de homicidios.
No es de sorprender, entonces, que 97% de los municipios de ambas listas cuenten con más de 100,000 habitantes[2] –con las notables excepciones de Jacona, Michoacán, y Guadalupe y Calvo, Chihuahua–. Esta relación entre tamaño de población y cantidad de crímenes (en valor absoluto) puede parecer obvia, pues entre más personas se encuentran en un espacio, más interacciones ocurren, incluyendo las violentas. Además, los contextos de urbanización y crecimiento poblacional propician una reducción de los mecanismos de control social informal y, por lo tanto, un aumento de las interacciones violentas, incluyendo las letales. Sin embargo, al no tomar en cuenta la tasa de incidencia de homicidios –es decir, el riesgo de ocurrencia de homicidios ponderado por la población de una unidad territorial–[3], las estrategias terminan por no priorizar los municipios en donde las y los habitantes están más expuestos a ser asesinados.
Las interacciones entre municipios vecinos están desestimadas
Una mirada más a detalle revela, además, que las estrategias de atención prioritaria a los 50 municipios más letales del país no toman en cuenta la compenetración de dinámicas sociales entre municipios vecinos. En el caso de zonas metropolitanas, particularmente, ambas listas incluyen algunos municipios y excluyen otros. ¿Por qué, por ejemplo, la estrategia implementada actualmente en León, Guanajuato, no abarca a San Francisco del Rincón? (ver Mapa 1). Este municipio forma parte de la zona metropolitana de León y su tasa de asesinatos registrados[4] fue tres veces superior a la del país en 2020, pero al ocupar el lugar 64 de la lista de localidades con mayor número de casos no ‘alcanzó’ a figurar en la estrategia de atención prioritaria. En estos continuos urbanos las personas transitan e interactúan con independencia de los límites municipales –y a veces estatales–, incluso para cometer asesinatos, por lo que son necesarios los modelos metropolitanos de atención[5].
Por otro lado, el Mapa 2 muestra que de los 14 municipios que integran la lista de 2021 y no figuraban en la de 2016 (coloreados en rojo), 10 son vecinos de municipios que ya eran considerados prioritarios en 2016 y lo siguen siendo en 2021 (coloreados en negro). Esto sugiere que puede darse un fenómeno de ‘contagio’ de la violencia letal entre municipios colindantes[6]. Ejemplo de ello son los casos de Ensenada, Playas de Rosarito y Tecate (Baja California), que no fueron contemplados en la estrategia de 2016, a pesar de ser limítrofes con Tijuana –que ya era un foco de asesinatos– y ahora son municipios con altos niveles de violencia letal tanto en valores absolutos como en tasas (ver Tabla 1). Como se ve, es importante que los programas de atención prioritaria a municipios no desestimen los efectos potenciales que tiene el hecho de no intervenir en territorios aledaños, pues los fenómenos criminales pueden desplazarse a esos espacios desatendidos.
La estrategia de EPN: pocas mejoras
La comparación de la lista de municipios prioritarios de 2016 con la de 2021 también revela que 36 de los 50 municipios más letales del país siguen siendo los mismos, a pesar de haber sido el foco de la estrategia para reducir los homicidios de la administración de Peña Nieto durante más de un año (de agosto de 2016 a diciembre de 2018). Lo anterior podría sugerir que las medidas adoptadas fueron insuficientes o ineficaces, tal como lo señalaron en su momento varios analistas[7].
El procedimiento contrario, por supuesto, también resulta interesante: observar las tendencias de los 14 municipios que sí lograron salir de la lista de 50 municipios más letales entre 2016 y 2021. ¿Todos mejoraron? ¿O puede ser que algunos salieran del ranking sin mejorar, debido a la incursión de nuevos municipios, aún más violentos? Por ejemplo, en Lázaro Cárdenas (Michoacán) y Mazatlán (Sinaloa) se observan claras tendencias a la baja durante el periodo de intervención. Por el contrario, en la alcaldía Venustiano Carranza (CDMX) o en Zihuatanejo de Azueta (Guerrero) la violencia letal aumentó en esos mismos meses y no ha vuelto a niveles inferiores a los de 2016 desde entonces (ver Gráfica 1). Para identificar qué tanto la estrategia de atención prioritaria contribuyó –positivamente o negativamente– a estas dinámicas o no tuvo que ver, sería necesario diseñar una evaluación de impacto que logre controlar el sesgo de selección de la estrategia (los municipios no fueron seleccionados aleatoriamente).
Respecto a los nuevos municipios que conforman la lista de 2021, algunos padecen un incremento sostenido de la violencia letal desde 2016 –caso de Ensenada[8], Baja California, o de Tonalá y Lagos de Moreno, Jalisco–, mientras que otros –Guaymas, Sonora, o Jacona, Michoacán, por ejemplo– atraviesan por un incremento de asesinatos mucho más reciente (ver Gráfica 2).
Estrategias de AMLO y EPN: objetivos similares
Tras analizar la composición de las listas de municipios prioritarios y en los límites de los criterios de selección adoptados, lo que se impone es discutir el contenido de estas estrategias de prevención de los homicidios. La única información pública que hemos encontrado[9] sobre los objetivos específicos de la estrategia diseñada por la administración de Peña Nieto proviene de notas de prensa que relatan lo expuesto durante la 40 Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), el 30 de agosto de 2016.
En ella se subrayaron los siguientes ejes de trabajo:
- Coordinación entre niveles de gobierno
- Reforma para la profesionalización de las corporaciones policiales
- Fortalecimiento institucional
- Prevención social
- Evaluación y supervisión de las acciones por grupos de ciudadanos y académicos.[10]
La estrategia de la actual administración fue presentada con mayor lujo de detalles en la conferencia matutina del 21 de julio de 2021. Los objetivos planteados buscan mejorar los ámbitos de coordinación interinstitucional y prevención social
En específico, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) propuso 10 acciones:
- “Regular establecimientos mercantiles (Giros negros).
- Normar los centros de rehabilitación (Anexos).
- Incrementar polígonos y colonias de mayor incidencia de homicidios.
- Combatir el narcomenudeo.
- Abatir la extorsión (cobro de piso).
- Reforzar acciones de inteligencia y capacitación policial en el Sistema Penal Acusatorio.
- Vincular programas sociales a la pacificación (mejorando servicios públicos y recuperando espacios públicos).
- Contención de la violencia feminicida patrullajes y medidas de vigilancia (Protocolos).
- Seguimiento permanente en el Gabinete de Seguridad.
- Realización de reuniones del Gabinete de Seguridad encabezadas por el presidente de la República en cada uno de los municipios.”[11]
Como lo vemos, y a pesar de la reivindicación de un cambio drástico entre las administraciones, la estrategia de 2021 es similar a la de 2016. En ambas se puede apreciar la importancia otorgada al fortalecimiento de las corporaciones policiales; a los programas sociales para la prevención del delito, y a la coordinación interinstitucional, tanto entre niveles de gobierno como entre agencias y órganos del Estado –policías, sistema de procuración y de impartición de justicia, sistema penitenciario–. La lista de actividades planteadas por la actual SSPC integra, además, acciones enfocadas a atender otros fenómenos sociales que tendrían vínculos con la violencia letal –cobro de piso, narcomenudeo, adicciones, los llamados ‘giros negros’–, y una novedad: el liderazgo presidencial, con la presencia de Andrés Manuel López Obrador en un gabinete de seguridad de cada municipio prioritario.
Si bien aún es temprano para evaluar los efectos de la estrategia implementada por el actual Gobierno federal en los 50 municipios prioritarios –lanzada hace apenas dos meses–, podemos observar la evolución de la violencia letal en los 15 que reciben atención prioritaria desde el 18 de diciembre de 2020 (ver Gráfica 3). Con excepción de la alcaldía Iztapalapa (CDMX) y de Salamanca (Guanajuato), las tendencias se encuentran al alza, lo que sugiere que nos encontramos en alguno de los siguientes escenarios:
- La estrategia contribuye a un aumento de los asesinatos.
- La estrategia no produce efectos suficientes para contrarrestar el aumento de los asesinatos.
- La estrategia no produce efecto alguno sobre la evolución de los asesinatos.
Hacer algo (más o menos) igual y esperar resultados diferentes
Ante el flagelo de la violencia letal en México, tanto el Gobierno federal actual como el anterior han apostado por implementar a medio mandato una estrategia de atención prioritaria en 50 municipios. Sin embargo, estas priorizaciones no han tomado en cuenta el riesgo diferenciado de victimización entre municipios, ni tampoco las interacciones entre éstos y los territorios aledaños. Por otro lado, aunque carecemos de una evaluación de impacto que permita aislar los efectos –positivos, negativos o nulos– de ambas estrategias sobre la evolución de los homicidios, lo que sí podemos afirmar es que 36 de los 50 municipios más letales del país siguen siendo los mismos desde el sexenio de Peña Nieto.
En este contexto, llama la atención que la estrategia de la actual administración retomara elementos retóricos de la anterior e incluso la misma temporalidad –lanzamiento a medio mandato–, porque parece guiarse más por el discurso y los símbolos que por una metodología que haya contemplado desde un inicio los potenciales efectos de tal programa público y que se interesara en evaluarlos a posteriori.
Lo anterior no es menor. Sin evaluación de los programas de atención a la violencia letal, cada sexenio volverá a publicar su ranking de los 50 municipios más violentos a medio mandato, anunciará una serie de medidas “excepcionales” similares a las del predecesor y tendrá poca influencia en la mitigación de los homicidios.
ANEXO
[1] Cf. Inegi, 2019, Patrones y tendencias de los homicidios en México.
[2] En contraste, el Censo Nacional de Población y Vivienda 2020 indica que 90% de los 2,469 municipios del país cuentan con menos de 100,000 habitantes.
[3] Total de homicidios dividido entre el número de habitantes. Este resultado suele multiplicarse por 100,000 de forma a obtener tasas de homicidio por cada 100,000 habitantes, que permiten comparar el riesgo de ocurrencia de homicidios entre unidades territoriales y periodos de tiempo en los que varía el tamaño de la población.
[4] Considerando tanto los casos registrados como homicidios dolosos como los que fueron registrados como feminicidios.
[5] Cf. México Evalúa, 2021, Bases para un modelo metropolitano de inteligencia policial: Zona metropolitana de Guadalajara.
[6] Cf. Inegi, 2019, Patrones y tendencias de los homicidios en México.
[7] Cf. Ayala & Furszyfer, “¿Cómo van los 50 municipios más letales del país?”, Animal Político, 10 de junio de 2017; Ángel, “Fracasa el plan del gobierno para bajar homicidios en 50 municipios; en 37 la violencia subió”, 27 de marzo de 2017.
[8] Los límites del municipio de Ensenada fueron modificados en 2020 con la creación del municipio de San Quintín (exlocalidad de Ensenada). Esto significa que Ensenada perdió 60% de su territorio y 20% de su población. Asimismo, el SESNSP empezó a registrar de forma separada los delitos de Ensenada y San Quintín en enero de 2021. Por lo tanto, la reducción de asesinatos registrados en Ensenada dese enero de 2021 puede ser atribuible (al menos parcialmente) a la omisión de los casos ocurridos en San Quintín.
[9] Al igual que otros investigadores (cf. Ayala & Furszyfer, “¿Cómo van los 50 municipios más letales del país?”, Animal Político, 10 de junio de 2017; Aguayo, “50 municipios”, Reforma, 4 de agosto de 2021).
[10] Francisco Reséndiz, “Anuncia Peña Nieto estrategia contra violencia y homicidios en 50 municipios”, El Universal, 30 de agosto de 2016.
[11] Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), Informe de seguridad del 21 de julio de 2021.
