5 recomendaciones básicas para maximizar el valor de la inversión pública en serio.
Mariana Campos (@mariana_c_v) y Diana Nava (@DianaNavaM) / Animal Político
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En nuestro país se invierte poco para superar el rezago en materia de infraestructura y para apuntalar el crecimiento económico. Sólo en los últimos cuatro años el gasto de inversión pública se desplomó dos puntos del PIB.
No sólo se gasta poco, también se gasta mal. La contratación de obra pública es uno de los medios para concretar la inversión pública en infraestructura, por eso es vital que las políticas en la materia promuevan de manera permanente obtener el mayor valor a cambio del dinero público. No obstante, el manejo de los contratos de infraestructura exhibe serias ineficiencias que reflejan una gestión muy deficiente de los proyectos. Se observan tres grandes problemas: los proyectos que se construyen no necesariamente son los que México más requiere, los precios de construcción de lo proyectos son elevados y su calidad tampoco parece óptima -y en algunos casos, ni siquiera es suficiente para su buen funcionamiento, como ejemplifican el Paso Exprés de Cuernavaca y la Línea 12 del Metro-.
La Auditoría Superior de la Federación ha documentado que los contratos de obras públicas son un riesgo para el erario. En un estudio calculó que grandes proyectos de infraestructura han exhibido serias deficiencias en su contratación pública, se observaron importantes desfases en el calendario de actividades e incrementos recurrentes y de tamaño considerable en su presupuesto. La ASF ha reportado que los problemas asociados a la planeación de las obras públicas son frecuentes y con costos enormes: el precio llega a aumentar en 50% y el tiempo inicialmente programado para realizarlo en 144%[1]. La misma ASF afirmó que 70% de los proyectos que tuvieron fuertes desfases presentaron a su vez una planeación deficiente. Esto en la práctica significa que adjudican contratos que no cuentan con un proyecto ejecutivo o bien cuentan con uno deficiente, ya sea incompleto o mal elaborado. Parece que la excepción está mal regulada, porque se ha vuelto más una regla general. Por tanto, la obra pública se contrata sin asegurar eficiencia.
Revertir lo anterior requiere reducir los espacios de opacidad y adoptar mecanismos de control del cumplimiento de las normas. Si este es uno de los objetivos, la agenda de la siguiente administración pública y la del Congreso deben abarcar las siguientes propuestas:
- Proyectos de infraestructura pertinentes y bien preparados.
Puesto que la planeación de los proyectos y de sus contrataciones es deficiente -de corto plazo y de corte político-, debe desarrollarse una política de infraestructura nacional basada en evidencia completa. Esto es, que incluya todos los sectores y parta de diagnósticos técnicos previos, sobre las necesidades de infraestructura en el país a corto, mediano y largo plazo, y no de criterios políticos. Así, se contará con información suficiente para desarrollar una estrategia en la que se prioricen los proyectos de obra, de acuerdo a los objetivos de desarrollo, sin que sea posible comprometer su realización fuera de este proceso, por el contexto político. Esto puede ser realizado con un órgano técnico y especializado que concentre la información, realice y publique diagnósticos, además de elaborar la cartera de proyectos.
También deben fortalecerse los procesos de preparación de cada proyecto de infraestructura para evaluar su factibilidad, facilitar su ejecución y garantizar su operación. Por incluir la planeación en el ciclo político de seis años, a menudo la construcción se inicia sin los documentos de planeación, como los proyectos ejecutivos, y sin los derechos de vía y trámites, lo que provoca atrasos y suspensiones constantes que afectan el calendario y el presupuesto. Con el propósito de revertir tal práctica debe fortalecerse el proceso de planeación: es necesario definir los estándares de una planeación adecuada y completa, precisando qué debe incluir el proyecto ejecutivo. Además, debe existir un dictamen previo sobre la viabilidad del proyecto, realizado por un comité técnico que incluya a la ASF, entre otros actores. La planeación debe ser pública antes de iniciar la licitación, exigiendo que en CompraNeT se publiquen los documentos de planeación, los estudios de factibilidad y el dictamen de viabilidad.
- Más licitaciones y menos contrataciones discrecionales
Para conseguir lo anterior es necesario reducir la discrecionalidad en la elección de procedimientos de contratación excepcionales y fortalecer el estudio de mercado. Se ha pasado por alto el mandato constitucional de otorgar contratos de obra pública por medio de licitaciones como regla general. En cambio, gran parte de los contratos se otorgan en procedimientos excepcionales como las adjudicaciones directas y los convenios de colaboración entre dependencias, que se caracterizan por no ser competidos y otorgar amplia discrecionalidad en decisiones relevantes como el precio.
En estas condiciones, es necesario limitar el uso de procesos de contratación distintos a la licitación pública y garantizar su rendición de cuentas. Esto implica regular en ley su desarrollo y exigir que su elección se justifique de manera objetiva, completa y pública, con base en una investigación de mercado. Y, urgentemente, se requiere prohibir la participación de dependencias en las contrataciones públicas mediante el formato actual, es decir, a través de convenios de colaboración no regulados por ley.
- Más competencia en las licitaciones y menos simulación.
Es impostergable promover verdaderas condiciones de competencia, a fin de dificultar la simulación. Hoy las licitaciones públicas no presentan niveles de competencia deseados, siendo frecuente que un contrato se otorgue en una licitación no competida por una alta descalificación de propuestas que no cumplieron requisitos de forma. Incluso, se llega a evaluar una sola proposición, como en las adjudicaciones directas, cuando las mejores prácticas internacionales[2] recomiendan elegir al ganador de una licitación entre cinco propuestas solventes, al menos.
Para mejorar las condiciones de competencia debe promoverse el acceso equitativo a todo participante, y en esto es clave la publicación del programa anual de obra pública. Además, entre múltiples aspectos, es prioritario reducir la discrecionalidad que tienen las áreas para controlar la decisión del ganador, misma que se observa al calificar criterios como el precio o el cumplimiento de requisitos formales. Para esto último es necesario: definir el objeto del contrato para que cada requisito se justifique en función de este; que la Comisión Federal de Competencia Económica revise ciertos proyectos de convocatoria y sus mecanismos de evaluación; además de agilizar los trámites de comprobación de requisitos legales y administrativos a través de una pre-calificación temporal que permita a los proveedores demostrar el cumplimiento de los requisitos.
De forma complementaria, es necesario garantizar que las propuestas de los interesados sean evaluadas con el propósito de obtener el mayor valor a cambio del dinero público. Actualmente las evaluaciones presentan serias deficiencias y los criterios utilizados no obedecen a una lógica económica. El mecanismo de puntos y porcentajes que se emplea en las licitaciones realizadas con recursos federales establecido por la SFP[3] prevé formulas rígidas para evaluar de la misma forma a todas las licitaciones de obra pública. En contra de la ley, ordena privilegiar propuestas baratas en todos los casos. Esto debe cambiar, derogando tales lineamientos de la SFP[4].
- Profesionalizar a la burocracia a cargo de la contratación de obras públicas con un servicio profesional de carrera.
Se debe adoptar una perspectiva estratégica y alejada de los intereses políticos y de grupo. Es indispensable profesionalizar el servicio público para formar una burocracia cuyo principal objetivo sea responder al interés superior del Estado mexicano y no a los del jefe, quién le otorgó el cargo. Esta es posiblemente la política anticorrupción más importante que está pendiente diseñar e implementar, a fin de promover mayor integridad y menor corrupción en la contratación publica.
- Tecnología, transparencia y rendición de cuentas.
Se ha observado la falta de una política pública para garantizar un gobierno abierto en materia de contratación de obra pública. El sistema electrónico de contratación pública “CompraNet” debe reformularse para ser transaccional en el corto plazo. En 2017 la SFP realizó el “Estudio del Sistema Electrónico de Contratación Pública de México: Rediseñando Compranet de manera incluyente”, en coordinación con la OCDE, la sociedad civil y el sector privado. La SFP se comprometió a finalizar las recomendaciones en el 2027, que es un plazo excesivo, como lo manifestó México Evalúa en su momento. Las recomendaciones deben implementarse de manera acelerada, pues se enfocan en convertir a CompraNet en una herramienta completamente transaccional, en la que se lleven a cabo todas los procesos de la contratación, incluidos los pagos y las subcontrataciones[5].
Además, se requiere un plan o programa a corto, mediano y largo plazo con el propósito de adoptar herramientas tecnológicas y modelos de información como el Building Information Modeling (BIM), que permitan conceptualizar los proyectos con precisión, fiscalizar la ejecución de los trabajos y cualquier modificación, con dimensiones físicas, de tiempo y costo, apegadas a la realidad. Este modelo, que es de uso obligatorio en países como Reino Unido, ya se ha contratado en México para gestionar el proyecto de construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM), pero su uso debe expandirse hacia todos los proyectos.
La contratación pública tiene problemas de eficiencia y eficacia que se deben atender con urgencia para que los beneficios excedan por mucho a los costos. Estas recomendaciones deben ser apenas los primeros pasos para promover un gasto de mayor calidad. Sin proyectos mejor pensados, contrataciones competidas, más rendición de cuentas y uso de la tecnología, será difícil generar la infraestructura que México necesita.
Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Diana Nava es Investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Abogada por la Escuela Libre de Derecho, cursó la Maestría en Políticas Públicas en el ITAM y Argumentación Jurídica en la Universidad de Alicante, España. Integrante de la Red Iberoamericana de Argumentación Jurídica.
[1] “Por un presupuesto realista y sostenible. 5 puntos de atención urgente”. Mariana Campos, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde. México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas. 2014. 30-32 pp. Consultar en: https://www.mexicoevalua.org/2014/10/08/por-un-presupuesto-realista-y-sostenible-5-puntos-de-atencion-urgente/
[2] Directiva 2014/24/UE del de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga a Directiva 2004/18/CE. Diario Oficial de la Unión Europea. 2014 (L 94) 65. Recuperado de https://www.boe.es/ doue/2014/094/L00065-00242.pdf
[3] “Lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios y de obras públicas y servicios relacionados con las mismas”. Consultables en: https://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/dgaadq/normadq.htm
[4] “NOVENO.- En los procedimientos de contratación de obras, la convocante deberá asignar la puntuación o unidades porcentuales de conformidad con lo siguiente:
- La puntuación o unidades porcentuales a obtener en la propuesta técnica para ser considerada solvente y, por tanto, no ser desechada, será de cuando menos 37.5 de los 50 máximos que se pueden obtener en su evaluación. (…)
- El total de puntuación o unidades porcentuales de la propuesta económica, deberá tener un valor numérico máximo de 50. (…)”.
[5] La SFP, en coordinación con la OCDE, invitó a la sociedad civil y al sector privado al proyecto Estudio del Sistema Electrónico de Contratación Pública de México: Rediseñando Compranet de manera incluyente, del que resultaron recomendaciones cuya implementación no puede esperar a los 10 años que se fijó en ese estudio, para volverse una plataforma transaccional, que contenga todos los documentos de todos los procedimientos de contratación federales.
