12 puntos sobre el Sistema Nacional Anticorrupción

De cara a la discusión legislativa que está en puerta, compartimos acá 12 consideraciones que diputados y senadores deben considerar al momento de debatir el primer conjunto de leyes secundarias que sentarán las bases para la operación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).

Por: Marco Antonio Fernández Martínez (@marco_fdezm)

En las próximas semanas se dictaminarán y, esperemos, se aprueben, el primer conjunto de leyes secundarias que sentarán las bases para la operación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), contemplado en la reforma constitucional aprobada en mayo del año pasado. De cara a la discusión legislativa que está en puerta, es necesario compartir algunos puntos que diputados y senadores deben considerar en la definición de estas leyes:

1. Definir consecuencias administrativas y penales de la corrupción

La reforma constitucional aprobada establece la obligación de distinguir –mediante la Ley General de Responsabilidades- entre las faltas administrativas graves y las no graves cometidas por funcionarios públicos. Las graves serán materia de procesamiento ante el Tribunal de Justicia Administrativa al constituir posibles actos de corrupción. Para ello, los legisladores deben precisar los tipos de dichas conductas, como se contempla en la propuesta ciudadana conocida popularmente como Ley 3 de 3, y hacer los ajustes al Código Penal que tipifiquen los delitos considerados de corrupción. Esto permitirá reconocer legalmente que la corrupción se combatirá por las vías administrativa y penal.

2. Evitar que los órganos internos de control sean quienes distinguen las faltas administrativas entre graves y no graves

Con el fin de garantizar la transformación del sistema disciplinario mandatado por la reforma constitucional, debe cuidarse que no sean los órganos internos de control de las dependencias (OICs) o las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado quienes hagan la distinción entre grave y no grave. En cambio, quienes deben hacer esta distinción son la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación. Los órganos internos de control deben ser coadyuvantes para garantizar el mejor desempeño de sus dependencias. Las funciones disciplinarias deben ser realizadas por las áreas especializadas en responsabilidades dentro de la Secretaría de la Función Pública y, en el marco de sus investigaciones, por parte de la ASF, ambas sin vínculos directos como ocurre hoy con los OICs con los posibles involucrados dentro de las dependencias donde se hayan cometido los presuntos actos de corrupción.

3. Formar un Comité de Participación Ciudadana apartidista

La reforma constitucional contempla la creación de un Comité de Participación Ciudadana, integrado por 5 miembros, dentro del comité coordinador del SNA. Dicha participación debe protegerse lo más posible de la influencia partidista y no puede ser meramente testimonial. Los legisladores deben precisar en la Ley General del SNA, un procedimiento que garantice audiencias públicas a partir del apoyo de especialistas para la selección de los posibles miembros del comité ciudadano. Como hemos insistido diversos académicos y miembros de las organizaciones de la sociedad civil, dicho comité tiene que presidir el comité coordinador del SNA de forma que se evite que los órganos del Estado que integran el sistema colaboren con jerarquías y recaiga en la ciudadanía la responsabilidad de dar el seguimiento necesario a los acuerdos del comité coordinador, con el apoyo de un secretariado técnico.

4. Instaurar un Secretariado Ejecutivo profesional y con capacidad técnica

Ello permitirá desarrollar políticas adecuadas de coordinación entre las instituciones que forman dicho sistema. El secretariado podrá preparar informes con indicadores claros y públicos, que sean útiles para la evaluación de las políticas de combate a la corrupción. Éstos deben contemplar recomendaciones de política pública –no vinculantes- para las instituciones que conforman el SNA. Por su parte, estas instituciones deberán estar obligadas a contestar cómo están atiendo dichas observaciones o las motivaciones que llevan a su no cumplimiento.

5. Obligar a 3 de 3 público, homogéneo y verificable, con consecuencias en contra de quienes falseen su contenido

En las últimas semanas la energía ciudadana se ha concentrado en que la ley establezca que los funcionarios públicos tengan la obligación de presentar públicamente tres declaraciones: la patrimonial, la de conflicto de intereses y la fiscal. El objetivo es crear una plataforma de información accesible, organizada por el comité coordinador del SNA mediante su secretariado técnico. La publicidad de las declaraciones servirá por un lado, para reducir la corrupción y sancionar a quienes estén en falta. Por otro lado, ayudará a afirmar la dignidad ética de funcionarios honestos, de forma tal que se acoten los espacios de la sospecha sobre su actuación.

La resistencia con la que se ha recibido esta iniciativa apunta a razones principalmente de seguridad. Sin embargo, es preciso considerar que con la aprobación de esta propuesta, México estaría adoptando las mejores prácticas de democracias avanzadas en el mundo. Según un estudio del Banco Mundial, en democracias consolidadas, que cuentan con medios de comunicación libres y profesionales, existe una clara correlación entre la publicidad de esta información y percepciones de menor corrupción. Esto se debe en parte a que una mayor disponibilidad de información permite activar mecanismos complementarios de la rendición de cuentas, como sería el análisis de su contenido por parte de organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación. [1]

Para fortalecer la utilidad de estos instrumentos debe contemplarse, tanto en términos administrativos como penales, sanciones en el caso de que los funcionarios mientan en sus declaraciones. Considerar como perjurio la falsedad en lo declarado, independientemente de las consecuencias que atraiga el contenido de las declaraciones, serviría para incentivar declaraciones útiles, que funcionen como instrumentos complementarios en investigaciones de posibles actos de corrupción.

Además, las autoridades encargadas de recibir estas declaraciones deben tener la facultad de verificar la veracidad de su contenido. Ello puede lograrse mediante distintos criterios –no excluyentes entre si- como son una revisión aleatoria del universo de documentos recibidos; escrutinio de declaraciones de funcionarios que laboren en áreas identificadas con mayor riesgo para la proliferación de actos de corrupción; y consideración obligatoria de los casos que involucren a funcionarios que estén acusados de faltas administrativas graves y posibles delitos de corrupción. Dicha revisión puede lograrse a partir de la integración de sistemas de información que hoy están fragmentados, como son el Registro Público de la Propiedad, la información fiscal, los movimientos bancarios y las transacciones bursátiles. Un uso inteligente de la tecnología, como lo ha comenzado a hacer el Sistema de Administración Tributaria en el caso del seguimiento del pago de impuestos, debe emularse en la verificación de las tres declaraciones mencionadas.

6. Crear un Registro Nacional de Servidores Públicos Sancionados

Los legisladores deben garantizar la existencia de un registro Nacional de Servidores Públicos Sancionados, el cual debe ser público con el texto completo de sus sentencias, incluyendo las de los funcionarios que ya hayan cumplido con la sanción que se les haya impuesto. Esto permitirá distinguir entre funcionarios públicos sancionados por faltas administrativas menores -como la presentación a destiempo de la declaración patrimonial- y aquellos que fueron sancionados por faltas graves –por recibir un soborno o incurrir en enriquecimiento inexplicable, por ejemplo.

7. Establecer sanciones contra individuos del sector privado y personas morales corruptas

Es necesario establecer un apartado especial en la Ley de Responsabilidades que contemple las faltas graves llevadas a cabo desde el sector privado por individuos y personas morales. Esto ya que, como lo reconoce el mandato constitucional, la corrupción no se circunscribe al ámbito público, sino que frecuentemente involucra a personas morales e individuos del ámbito privado que propician, conspiran, participan y/o se benefician de actos de corrupción.

8. Facilitar la denuncia y la cooperación contra actos de corrupción

Los legisladores deben retomar lo propuesto por la iniciativa ciudadana en cuanto a la reducción de sentencias para los individuos que cooperen con las autoridades en las investigaciones de actos de corrupción, siempre y cuando la información que brinde sirva para substanciar la investigación. Asimismo, se debe establecer la posibilidad de que los denunciantes se beneficien en un porcentaje -no mayor al diez por ciento- del monto recuperado del daño al erario.

9. Privilegiar la conexión del SNA con sistemas complementarios en favor de la rendición de cuentas

Es importante entrelazar el Sistema Nacional de Transparencia, el de Contabilidad Gubernamental, el de Fiscalización y el de Anticorrupción para crear un andamiaje sólido en favor de la rendición de cuentas en nuestro país. En dicha articulación, una pieza legislativa clave y transversal es la Ley de Archivos, que está también en discusión en el Senado, pues será la base para afianzar las disposiciones que deben tener los gobiernos para dar cuenta del uso de los recursos públicos.

10. Garantizar una integración profesional de las instituciones del SNA mediante un verdadero servicio civil de carrera

Es imprescindible entender que la transformación del andamiaje jurídico en discusión debe acompañarse de la profesionalización de las instituciones que forman parte del SNA con el fin de lograr la mayor eficacia y eficiencia en la aplicación de la ley. Esto llevaría a reducir la impunidad y, con ello, los incentivos para continuar con los actos de corrupción.

Para ello es importante aprender de la experiencia internacional. Los casos exitosos que han avanzado en la lucha contra la corrupción se caracterizan por la profesionalización de sus aparatos del Estado. Un verdadero servicio civil es fundamental para el desarrollo de capital humano capaz de aplicar la ley, utilizar correctamente las herramientas de investigación y blindar dichas instituciones frente a presiones políticas y económicas que buscan frenar acciones en contra la corrupción.

En el caso de la Administración Pública Federal (APF), por ejemplo, el artículo 34 de la Ley del Servicio Público de Carrera –que contempla excepciones para la realización de concursos para plazas- se ha utilizado de forma exagerada, mermando la posibilidad de garantizar el mérito como criterio para integrarse al servicio público. Por ende, si bien no dan los tiempos legislativos para atender reformas a esta ley en este periodo, es indispensable que se considere dentro de las leyes complementarias que deberán aprobarse en los meses siguientes para el correcto funcionamiento del SNA. La Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, así como la Ley de Fiscalización tienen que sentar las bases para el fortalecimiento del servicio civil de forma que se privilegie un reclutamiento profesional para la integración de los órganos internos de control de la APF.

11. Fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación (ASF)

En la nueva Ley de Fiscalización, los legisladores deben garantizar a la ASF las facultades de investigación que le otorga la reforma constitucional, de lo contrario se mermaría su papel como coadyuvante para combatir la corrupción. Asimismo, debe garantizarse su facultad para que promueva directamente acciones de responsabilidad cuando detecte daños a la Hacienda Pública. Esto permitirá que la ASF pueda contribuir con mayor eficacia en su labor de fiscalización y se facilite los procesos para iniciar responsabilidades en caso de encontrar irregularidades en el uso de los recursos públicos.

12. Acelerar la aprobación de la Ley de Fiscalía General de la República

Ello facilitará la operación correcta del SNA. En esta ley, los legisladores deben precisar los causales de remoción del fiscal anticorrupción para brindarle mayor certidumbre sobre su trabajo y evitar la tentación de su remoción en caso de que realice investigaciones efectivas en contra de redes de corrupción que puedan llevar a presiones para terminar con su labor.

En Chile, por ejemplo, la incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de las funciones son las causales de remoción de los fiscales. Como señaló el visitador general de la Procuraduría General de la República en uno de los foros organizados por el Senado para analizar estas leyes, es imprescindible establecer los mecanismos legales que permitan una autonomía técnica y de gestión para que lleve a cabo sus investigaciones. Esto se puede garantizar mediante un nombramiento por un periodo fijo (por ejemplo cuatro años), que no sea coincidente con el periodo presidencial y sin posibilidad de reelección, para acotar una posible politización de su labor.

Complementariamente se debe permitir que dicho fiscal, sujeto a los lineamientos del servicio civil de carrera, tenga la facultad de nombrar a su personal directivo, agentes del ministerio público y elementos de la Policía Federal Ministerial que coadyuvarán en su función de investigación en contra de la corrupción. De lo contrario se merma sustantivamente la posibilidad de que el nuevo fiscal cuente con los elementos adecuados para realizar correctamente su función.

Sin duda, las definiciones legislativas de las próximas semanas serán fundamentales para avanzar en la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción. La transformación del andamiaje jurídico secundario en esta materia es compleja. En su diseño, la premura no puede dar paso a aprobaciones cosméticas o incompletas. Un error de esta naturaleza sería muy costoso, sobre todo frente al creciente malestar ciudadano en torno a la multiplicación de la corrupción, aún a pesar de la mayor pluralidad política que caracteriza a la joven democracia mexicana. Si bien es cierto que la lucha anticorrupción no se agota en el cambio de nuestras leyes, un marco normativo deficiente en esta materia puede obstaculizar sustantivamente su posibilidad de éxito. Confiamos en que los legisladores estén a la altura de la necesidad del país y la expectativa de los mexicanos para enfrentar exitosamente este problema nacional.

* Marco A. Fernández es investigador asociado de México Evalúa y profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey. El autor agradece el apoyo de investigación de Francisco García González. Sus observaciones junto con las de José Roldán Xopa y Jimena de Haro fueron muy útiles en la preparación del texto. Todas las opiniones son responsabilidad del autor.

[1] (Simeon Djankov, Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer Disclosure by Politicians en American Economic Journal: Applied Economics 2 (April 2010): 179–209.