Los programas Escuela Segura y el PNCE revelan, pese a que la autoridad ha desarrollado algún aprendizaje para depurar las políticas públicas en esta materia, la falta de profesionalización en el Estado mexicano.

Marco Fernández (@marco_fdezm) / Nexos 

Hace poco más de tres meses el país despertó con la noticia trágica de una balacera al interior del Colegio Americano del Noreste en Monterrey, Nuevo León. Un joven de 15 años baleó a su maestra y a tres compañeros, para luego dispararse en la cabeza. Una tragedia que no se había visto en México. De inmediato, las autoridades prometieron establecer medidas firmes para evitar hechos similares. Varios gobernadores y el jefe de gobierno de la Ciudad de México anunciaron medidas para reforzar la seguridad en las escuelas públicas y privadas del país. Dentro de ellas, la más visible fue el restablecimiento del programa Mochila Segura, mediante el cual se revisan las mochilas de los estudiantes en los planteles escolares para evitar que porten armas o droga. En la misma línea, el presidente Enrique Peña Nieto instruyó tanto al secretario de Educación como al de Gobernación para revisar los protocolos existentes con el fin de inhibir que los estudiantes puedan llevar armas a sus escuelas. Dos días después, el gobernador de Nuevo León, Jaime Rodríguez, anunció la construcción de cuatro Colegios Bachilleres Militarizados, bajo la justificación de que se debe dejar de evadir el problema y lo que se necesita es alejar a los jóvenes de la tentación de las drogas, darles oportunidades pero poniéndoles disciplina y así lograr “que no haya mamás alcahuetas, que no haya papás tampoco alcahuetes, que tengamos que acabar con eso”.

Ante una tragedia tan dolorosa pero también ante la violencia cotidiana en este mismo contexto, es indispensable analizar las medidas que las autoridades federales y estatales han desarrollado en la última década para atajar la violencia y prevenir problemáticas como la del acoso escolar/bullying al interior de los planteles públicos y privados. En esta primera aproximación, se analizan los esfuerzos enfocados a escuelas preescolares, primarias y secundarias del país durante los últimos diez años. En el ámbito de educación básica, los de la autoridad federal se han centrado en dos programas principalmente: Escuela Segura y el Programa Nacional de Convivencia Escolar.

Escuela Segura comenzó en 2007 en el marco de la Estrategia Nacional de Seguridad Limpiemos México, a través de la cual se dotaron de recursos directamente a 53 mil 787 planteles. Entre 2007 y 2015, el programa contó con un presupuesto ejercido de cerca de 1 mil 798 millones de pesos, sistemáticamente inferior de forma significativa al aprobado por el Congreso. La mayor parte de las escuelas beneficiadas utilizaron los recursos para adquirir cámaras de seguridad, erigir rejas y bardas, comprar extintores, botiquines y en algunos casos promover conferencias contra adicciones.

En su inicio, el gobierno prometió vínculos de colaboración con diferentes instituciones en un esfuerzo para fomentar la participación social y generar acciones preventivas para fortalecer la seguridad pública de alumnos, padres, personal docente y administrativo de los planteles de educación básica públicos y privados participes en el programa. Se prometió entonces que Escuela Segura se complementaría con otros esfuerzos federales: de la entonces existente Secretaría de Seguridad Pública y su programa Comunidades Seguras; de la Secretaría de Salud, con el programa nacional “Salud sólo sin drogas”; y de la Secretaría de Desarrollo Social con el Programa “Recuperación de Espacios Públicos” (Del Valle 2016).

Dentro de las acciones de Escuela Segura, destaca particularmente el operativo Mochila Segura, a través del cual se iniciaron revisiones aleatorias a las mochilas de los alumnos. Dichas revisiones provocaron fuertes críticas tanto de organizaciones defensoras de derechos humanos como de padres que se quejaron por la violación a la privacidad de sus hijos. En consecuencia, la autoridad estableció un protocolo para las revisiones de las mochilas: los padres de familia debían estar presentes en el momento de su realización y quienes debían manipular los objetos dentro de sus mochilas eran los propios estudiantes, pues los maestros no los debían tocar.

Tanto la Auditoría Superior de la Federación como el CONEVAL en una evaluación de desempeño identificaron serios problemas en la operación del programa. La ASF señaló que la SEP no determinó los criterios de selección de las escuelas beneficiadas por el programa, ni brindó información sobre la capacitación a directores, docentes y padres de familia, quienes supuestamente serían actores fundamentales para desarrollar acciones preventivas para atender el problema de violencia que los niños viven en el país, además de que el programa no estableció qué acciones se desarrollarían para prevenir problemas de bullying y robos al interior de los planteles. Las autoridades tampoco desarrollaron indicadores adecuados para evaluar el desempeño del programa. Por ello, la ASF recomendó  que la “SEP corrija, modifique, adicione, reoriente o suspenda total o parcialmente el programa”. Además enfatizó que en el rediseño del mismo se deberían generar indicadores para evaluar si el programa cumplía con el propósito de crear en las escuelas de educación básica condiciones para propiciar ambientes de seguridad y sana convivencia (ASF, 2013). 

Pese a que el programa fue retomado por la nueva administración con modificaciones para brindar material didáctico a la comunidad escolar enfocado a fortalecer medidas de prevención de la violencia, el CONEVAL advirtió nuevamente sobre la falta de información sistematizada e indicadores necesarios para poder evaluar el impacto de las acciones de Escuela Segura. Asimismo, enfatizó la importancia de ajustar los criterios de elegibilidad y focalización para la selección de los planteles beneficiarios del programa.

No sorprende que en el marco de la petición de la Secretaría de Hacienda para eficientar el uso del presupuesto federal mediante la eliminación de programas que duplicaban acciones con propósitos similares o que carecían de métricas para valorar su eficacia, la SEP anunció en 2016 la terminación de Escuela Segura y su sustitución por un nuevo esfuerzo federal: el Programa Nacional de Convivencia Escolar (PNCE). En su razonamiento, la autoridad estableció que era necesario crear prácticas inclusivas y democráticas que contribuyan a generar un ambiente propicio para el aprendizaje y la prevención del acoso escolar (bullying).

Con el fin de establecer criterios más precisos para la selección de los planteles beneficiarios, las reglas de operación del nuevo programa establecen que las escuelas serán seleccionadas por las autoridades educativas estatales, las cuales, deben en primer lugar atender planteles ubicados dentro de las demarcaciones y polígonos del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PNPSVD) y que expresamente soliciten su inclusión mediante una carta compromiso. En caso de que el presupuesto lo permitiera, las autoridades podrían incluir a escuelas adicionales. Asimismo, las autoridades federales cambiaron la forma de transferir y utilizar los recursos. Para este programa, los recursos se transfieren a sus contrapartes en las entidades federativas y no a las escuelas directamente. Adicionalmente, se establecen explícitamente los rubros y porcentajes para el ejercicio del presupuesto: 53 por ciento para producción y distribución de materiales educativos a favor del desarrollo de la convivencia escolar sana y pacífica por distribuirse entre alumnos, personal docente, directivo y padres de familia; 43 por ciento para el desarrollo de capacitación, asesoría y tutorías de acompañamiento para los actores de la comunidad escolar; y 4 por ciento para gastos de operación local (Diario Oficial de la Federación, 2015).

En el Diagnóstico ampliado del PNCE la autoridad federal establece que, de acuerdo con la experiencia internacional, un mejor ambiente de convivencia tendrá un impacto positivo en el desempeño escolar de los estudiantes (UNESCO 2013; SEP 2015; Blanco 2016). Por ejemplo, al disminuir el estrés entre los alumnos con un mejor ambiente escolar, existe mayor probabilidad de atención en el aula y de aprendizajes más efectivos. Asimismo, el material desarrollado a través de este programa, busca resaltar la tolerancia, evitar la agresión física como medio para resolver diferendos y fomentar el trabajo en equipo.

Si bien es un programa de reciente creación, en el que se retomaron algunas de las observaciones respecto a su antecesor Escuela Segura, es preciso señalar diversas debilidades que se tienen que atender con el fin de calibrar mejor su funcionamiento.

Al igual que ocurre en otros ámbitos, lamentablemente se han desperdiciado los ocho años que funcionó Escuela Segura para desarrollar indicadores que podrían permitir evaluar el impacto de medidas encaminadas a la mejor convivencia al interior de las escuelas y evitar el acoso escolar. El Diagnóstico ampliado referido carece de un estudio que identifique empíricamente los factores asociados a la violencia en las escuelas.

Por otra parte, la selección de los planteles no es adecuada. Como demostraron en 2014 mis colegas de México Evalúa, la autoridad federal no publicó la metodología para la selección de las 57 demarcaciones prioritarias que se contemplaron en el PNPSVD en su inicio, el cual además dejó de contar con recursos federales para 2017. El análisis de la base de datos que supuestamente sirvió para la selección de dichas demarcaciones y que tuvo que ser solicitada mediante una petición de acceso a la información demuestra que no queda claro que la selección haya respondido a criterios como poblaciones con altas tasas delictivas y factores de riesgo para el surgimiento o permanencia de distintos tipos de violencia (Chapa et al. 2014). Por tanto, privilegiar como criterio de selección de las escuelas su pertenencia a los polígonos propuestos por el PNSPVD es simplemente un error. Más aún, porque como reconoce la propia autoridad educativa, el acoso escolar es distinto de la violencia al interior o alrededor de los planteles. Además, se asume, sin tener mediciones que sostengan el supuesto, que en los planteles localizados en comunidades con mayor violencia se da más acoso escolar. De hecho es necesario destacar que lamentablemente, a diferencia de otros esfuerzos internacionales, la autoridad educativa no ha podido desarrollar una metodología para identificar los factores asociados a la violencia y al acoso escolares en las primarias y secundarias del país. 

En contraste, en Estados Unidos, un esfuerzo de cooperación interinstitucional de los Departamentos de Educación, Salud y Justicia y el Centro para el Control de Enfermedades (CDC por sus siglas en inglés) ha desarrollado amplias encuestas en las escuelas públicas y privadas para precisar problemas de violencia y acoso escolares. Con mediciones cada dos años, los especialistas han concluido que a) una historia previa de violencia escolar, b) el consumo de drogas, alcohol y tabaco, c) los vínculos con pandillas, d) familias disfuncionales, e) bajas calificaciones y f) la pobreza en las comunidades donde se localizan los planteles son factores asociados a la violencia y acoso escolar. En el caso mexicano se carece de algún instrumento similar que permita identificar si estos factores u otros son los que están vinculados a los fenómenos que busca atender el PNCE.

Si bien es cierto que se tienen algunos videos testimoniales alentadores sobre la satisfacción de alumnos, docentes y padres de familia en algunas de las primarias participantes en el programa, no se cuenta con indicadores que permitan sistematizar aspectos fundamentales de su operación:

  1. Se cuenta con información del número de capacitaciones que se dieron en las escuelas a docentes y padres de familia, pero no tenemos información del número de participantes.
  2. Se carece de un instrumento para medir si estas capacitaciones se han realizado correctamente y si han cumplido con su propósito.
  3. Faltan indicadores que sirvan para ilustrar el tamaño del problema de violencia y acoso escolares y tampoco se cuenta con instrumentos que permitan evaluar el impacto de las acciones del programa.
  4. Como anteriormente se mencionó, se asume, a partir de la experiencia internacional, el impacto positivo que pueden tener mejores ambientes de convivencia en el desempeño académico de los alumnos. Sin embargo, no hay forma de evaluar si esto está ocurriendo o no con el PNCE. En un inicio, la autoridad pensó en utilizar resultados de nivel de desempeño en español y matemáticas de la prueba EXCALE realizada por el INEE para ver si había una correlación entre las acciones de prevención y los resultados de aprendizaje. Sin embargo, esta propuesta era inadecuada –no sólo porque la prueba ha desaparecido- sino porque se aplicaba sólo en una muestra de escuelas, no se implementaba en todos los años de escolaridad, ni se hacía cada año. El sustituto, PLANEA, contemplado como posible indicador para 2017 tampoco es una buena opción, ya que la decisión de abandonar pruebas censales en todos los años escolares para educación básica hace imposible evaluar el impacto del PNCE para mejorar el rendimiento escolar de los estudiantes en primaria y secundaria.

A la carencia de indicadores se suma una problemática fundamental: una débil cooperación entre diversas secretarías del gobierno federal que deberían estar sumando esfuerzos para desarrollar políticas con un enfoque global sobre el fenómeno de acoso y violencia escolares. Emular en este sentido esfuerzos como los encabezados por el CDC en Estados Unidos debería ser una lección fundamental para el caso mexicano. En un problema con múltiples aristas como el que se busca atender en el PNCE, la Secretaría de Salud, la Procuraduría General de la República y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) tendrían que estar trabajando de la mano con su contraparte educativa en el diseño de las políticas integrales. Además, permitiría desarrollar esfuerzos más robustos, potenciaría la fortaleza presupuestaria de este programa para cubrir todos los planteles de educación básica, públicos y privados.

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Actualmente los esfuerzos se circunscriben a 21 mil 381 primarias públicas, es decir, 23.9 por ciento  de la totalidad de primarias públicas del país, y 53 por ciento de estos planteles se localizan dentro de los polígonos del PNPSVD.

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La gran mayoría de los planteles participantes son primarias generales (21 mil 009) con solo 163 primarias indígenas y 209 primarias comunitarias. Con una reducción del 28 por ciento para este año, el presupuesto de 252 millones de pesos difícilmente podrá ser suficiente para cubrir la totalidad de primarias públicas en todos sus grados y será cuesta arriba expandir sustantivamente el programa para planteles preescolares y secundarias públicas.

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Si bien, de acuerdo con una conversación con los encargados de este programa, algunas entidades están complementando esfuerzos para dar capacitaciones a un número más amplio de directores, docentes y padres que lo que la ayuda presupuestal federal permitiría –Baja California y Tlaxcala destacan en este sentido-, se carece de un diagnóstico de los esfuerzos diferenciados en los estados para identificar el avance del programa a lo largo del país. Asimismo, no se cuenta con un atlas/catálogo que concentre los programas y demás políticas que las entidades están desarrollando para atender este problema. Un esfuerzo de esta naturaleza permitiría identificar si existen esfuerzos complementarios entre niveles de gobierno y generar información más puntual para evaluar sus resultados. Jalisco, por ejemplo, anunció hace unos años un programa denominado Suma por la Paz en el que se prometía un diagnóstico escuela por escuela para identificar el tamaño del problema de la violencia escolar y focalizar políticas para atenderlo. Sin embargo, una revisión de la información publicada por la autoridad educativa de Jalisco apunta a que no se cuenta con estos diagnósticos pormenorizados por plantel y menos con un seguimiento para medir la eficacia de las políticas que se han promovido en aquella entidad.

Preguntas fundamentales como por qué un determinado grupo de niños es víctima de acoso y violencia escolar no han podido ser contestadas hasta ahora. ¿Hay ausentismo de alumnos que reporten temor a ser víctimas de violencia y acoso en sus escuelas y prefieren faltar a clase? ¿Tiene algún impacto esta situación en el abandono escolar? ¿De qué tamaño es la afectación de pandillas en algunos planteles del país? ¿Los alumnos y docentes reportan si algún estudiante lleva armas de fuego y/o punzocortantes a su escuela? ¿Cuántas situaciones de violencia y muertes se han producido en las escuelas o en sus cercanías como consecuencia de violencia asociada específicamente a la dinámica escolar?

Una posibilidad para obtener esta información consistiría en agregar algunas preguntas al formato 911, mediante el cual los directores de las escuelas reportan estadísticas básicas de sus escuelas a las autoridades educativas. Sin embargo, quienes se oponen a una medida de esta naturaleza apuntan que esto empeoraría la carga administrativa de los directores, la cual se ha prometido disminuir como parte de los esfuerzos de la reforma educativa. Por un lado, es importante señalar que información como la que se requiere en esta materia difícilmente puede ser considerada como una carga burocrática a un problema de creciente preocupación en la opinión pública. Por el otro, una alternativa sería el desarrollo de una encuesta específica para entender mejor este fenómeno, cuyo diseño contemple una selección de escuelas públicas y privadas, con representatividad urbana y rural, en el que se incluyan planteles localizados en zonas de violencia y en localidades no violentas. Esto permitiría tener un diagnóstico mucho más informado del problema que se está buscando atender, un insumo básico y fundamental para robustecer los esfuerzos tanto federales como estatales en esta materia.

La colaboración interinstitucional y entre niveles de gobierno es fundamental para una tarea de esta naturaleza. El INEE planteó incorporar en los cuestionarios de contexto de la aplicación de la prueba PLANEA preguntas relacionadas con la convivencia escolar. Sin embargo, hasta ahora no se ha publicado su contenido y resultados, por lo que no es posible saber si dicho cuestionario podría contribuir a fortalecer las estrategias de prevención en esta materia.

La autoridad federal ha señalado que como parte del nuevo modelo educativo es fundamental fortalecer las habilidades socioemocionales de los estudiantes, desarrollar prácticas escolares para que los alumnos aprendan autocontrol emocional, sepan que la violencia no es una opción para resolver conflictos y privilegien el trabajo en equipo. Las encuestas referidas serían fundamentales para desarrollar planes de capacitación docentes vinculados con los consejos técnicos escolares y de participación social para que, en el marco de comunidades de aprendizaje, se logren esfuerzos más efectivos para atender la problemática del acoso y la violencia escolares.

El INEGI, en colaboración con la Secretaría de Gobernación, diseñó la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (ECOPRED) mediante la cual se busca generar estimaciones sobre factores que propician el surgimiento de conductas delictivas y violentas. Se pretende identificar dinámicas que están influyendo en la formación y socialización de jóvenes mexicanos entre 12 y 29 años de edad en zonas urbanas.  Si bien algunas preguntas son útiles para identificar algunos factores asociados a la violencia, la información no es suficiente para atender la necesidad de indicadores para diseñar correctamente las estrategias de prevención al acoso y violencia escolares. Es indispensable contar con los diagnósticos de los planteles de los distintos niveles de educación básica para identificar qué políticas diferenciadas se deben desarrollar para los distintos niveles educativos, conforme a sus características socioeconómicas.

Como puede observarse en este primer recorrido sobre las acciones que las autoridades están desarrollando para atender y prevenir situaciones de acoso y violencia escolares, estamos ante un fenómeno de suma complejidad. El país está destinando recursos importantes pero insuficientes en esta materia. Son tiempos de restricción presupuestal, pero como hemos observado recientemente, existe un amplio terreno para reasignar el erario a temas sustantivos, dejando de lado dispendios fatuos como el gasto excesivo en publicidad gubernamental. Un ejemplo de ello son los 8 mil millones de pesos gastados por Presidencia en 2015, presupuesto que superó por mucho los tres mil millones aprobados en esta materia (Ver Jaime, 2017; México Evalúa, 2016; Reforma, 2017). Desfalcos como el pago ilegal de comisionados del SNTE –que continúa pese a las afirmaciones de la autoridad de que han terminado y que es ilegal de acuerdo a la Ley del Servicio Profesional Docente–, son recursos que podrían orientarse a verdaderos propósitos educativos como los analizados en el presente ensayo (la información que documenta la continuación del pago ilegal de comisionados se encuentra en http://bit.ly/2kUlxJY)

Los programas Escuela Segura y el PNCE revelan, pese a que la autoridad ha desarrollado algún aprendizaje para depurar las políticas públicas en esta materia, la falta de profesionalización en el Estado mexicano. Una década ha transcurrido y mil 830 millones de pesos se han gastado a nivel federal en dos estrategias de las que hasta ahora carecemos de información sobre sus resultados a favor de la prevención del acoso y la violencia escolares en planteles públicos y privados de educación preescolar, primaria y secundaria. Ocurrencias como las del gobernador de Nuevo León con sus academias militarizadas o la tentación de ordenar medidas visibles como Mochila Segura, que no atienden el corazón de la problemática del acoso y violencia escolares, son preocupantes. Una tragedia como la ocurrida en Monterrey debe tener al menos una consecuencia positiva para hacer un verdadero corte de caja de qué estamos haciendo como país para atender un problema fundamental, como lo es el acoso y violencia escolares, en nuestras escuelas públicas y privadas.

Aprovechemos las experiencias internacionales y volteemos a ver países que han sufrido tragedias recurrentes de violencia escolar y que se han visto forzados a desarrollar herramientas para monitorear los ambientes de convivencia escolar. Entendiendo la necesidad de tomar en cuenta la realidad de nuestros distintos contextos en el país, tenemos que desarrollar políticas públicas orientadas con base en evidencia para evitar más tragedias como lo acontecido en Monterrey hace unos días.

En el marco de acciones relevantes que están por anunciarse (ajustes y estrategia de implementación del modelo educativo), la autoridad precisa tomarse muy en serio cómo vinculará sus esfuerzos para el desarrollo de habilidades socioemocionales de los estudiantes a la prevención del acoso y violencia escolares. Es inadmisible que la Secretaría de Salud, la PGR y el DIF, junto con sus contrapartes en los gobiernos de los estados, no participen en un esfuerzo multidisciplinario como el requerido para fortalecer sustantivamente la eficacia de las políticas en esta materia.

Basta ya de ocurrencias, salidas fáciles, tentaciones de apaciguar ánimos con medidas superfluas o con esfuerzos bien intencionados, cuyos resultados desconocemos. Profesionalizar la forma en que atendemos los distintos problemas públicos que nos aquejan es una urgencia nacional. Múltiples frentes en diversos rubros como seguridad, combate a la corrupción, salud, política social, política educativa, entre otros, están evidenciando los altos costos sociales y económicos de continuar con inercias burocráticas de improvisación y mal uso de los recursos públicos. Lo ocurrido en Monterrey no debe ser un caso más que eventualmente se olvida para que todo siga igual.

Marco Antonio Fernández es investigador asociado de México Evalúa y profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey.

El autor agradece el apoyo de Germán Loyola, Carolina Kim y Noemi Herrera en la revisión de diversos documentos e indicadores para el presente análisis. Asimismo reconoce las sugerencias de Fiorentina García del CIEP para dar seguimiento a la evolución presupuestal de los programas federales que atienden la violencia y acoso escolares. Agradece las observaciones de Lorena Becerra, Lilian Chapa, Sonia del Valle, Jonathan Furszyfer, Fiorentina García, Rosa María Giorgana y Laurence Pantin. Finalmente, reconoce el apoyo de Pedro Velasco, David Correa, Lorena Flores, David González e Ivone Santillán de la Dirección General de Desarrollo de la Gestión Educativa de la SEP, equipo encargado de la implementación tanto de Escuela Segura como de PNCE con quienes conversó sobre diversos aspectos de la implementación de dichos programas. Todos los argumentos son responsabilidad del autor.


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